Participatie en overheid
Tekst José Nederhand, Koen Migchelbrink, Jurian Edelenbos en Felix Wolf
Een responsieve opstelling van ambtenaren, politici en inwoners is bij inwonerparticipatie essentieel. Het expliciet maken en begrijpen van elkaars (rol)opvatting en verwachtingen ten aanzien van proces en uitkomsten maakt de kans op een betekenisvol participatieproces voor alle betrokkenen flink groter.
‘Wat betekent het voor politici en ambtenaren om responsief te zijn?’
Participatie vraagt veel van politici en ambtenaren. In aanvulling op de traditionele interne focus op de systeemwereld van de overheid moeten politici en ambtenaren ook op zoek naar en betekenisvolle verbindingen maken met de leefwerelden van inwoners. Dat betekent dat ze vaker “het veld in” moeten om in de buurthuizen, sportvelden en op straat met inwoners te praten en vooral naar hen te luisteren. Ook krijgen ambtenaren en politici te maken met inwoners die meedenken en -praten over maatschappelijke problemen en oplossingen. Bovendien kunnen inwoners zelf plannen en projecten ontwikkelen. Al deze input vraagt om een reactie van politici en ambtenaren. Zij moeten zich voorbereiden op een meer responsieve rol. Maar wat betekent het eigenlijk voor politici en ambtenaren om responsief te zijn in een participatieproces? Aan wie worden zij geacht responsief te zijn? En wat gebeurt er wanneer wensen uiteenlopen of conflicteren? Welke rolopvattingen hebben ambtenaren en politici zelf in interactieve processen?
Politici Om met die laatste groep te beginnen: politici. Grofweg hebben zij twee rolopvattingen over participatie. De ene rolopvatting legt vooral de nadruk op de centrale rol van de overheid in het organiseren en structureren van participatieprocessen, terwijl de andere opvatting juist de focus legt op de rol van participanten zelf. In deze twee rolopvattingen geven politici op verschillende manieren invulling aan responsiviteit.
- Rolopvatting 1: Responsiviteit door het conditioneren van participatie Hoewel politici met deze rolopvatting er veel waarde aan hechten om aan te sluiten bij de meningen en input van participanten, wordt het participatieproces tegelijkertijd sterk ingekaderd en afgebakend. Participatie vindt plaats binnen de vigerende regels en procedures van de overheid en de democratie. Bovendien vinden deze politici het hun taak om er goed zicht op te houden dat een besluit in het algemeen belang is en niet alleen ten gunste komt van een select deel van de samenleving. Politici die zich met dit profiel identificeren, vinden het verder van belang dat zij zelf niet deelnemen aan het participatieproces. In deze rolopvatting betekent responsiviteit vooral het scheppen van goede condities voor en tijdens het proces van participatie. Het betekent ook dat politici vooraf, tijdens en aan het eind van het participatieproces duidelijk en beredeneerd aangeven wat er met de uitkomsten van participatie gedaan wordt.
- Rolopvatting 2: Responsiviteit door participatie vrij te laten Bij deze rolopvatting gaat het erom dat inwoners de ruimte krijgen om te participeren en dat zij de spelregels waarmee zij participeren mede bepalen. Daarnaast krijgen inwoners ook meer de gelegenheid eigenaarschap te ontwikkelen en zelf initiatief te ontplooien om problemen aan te pakken en tot actie in het oplossen ervan te komen. Het gaat erom dat problemen in bepaalde specifieke situaties daadwerkelijk aangepakt worden (doe-democratie). De politicus stelt zich responsief op door ruimte te geven aan initiatief en participatie van onderop. Tegelijkertijd is deze ruimte niet onbegrensd omdat sommige ideeën wel en andere niet passend of uitvoerbaar worden geacht.
Ambtenaren Dan ambtenaren: er zijn vier rolopvattingen die ambtenaren in participatieprocessen hanteren. Afhankelijk van de eigen rolopvatting en de mate waarin zij inwonersparticipatie wenselijk achten, kan de rol van ambtenaren worden ingedeeld in een bestuurlijke, faciliterende, technocratische of sceptische rolopvatting.
- Rolopvatting 1: De bestuurlijke rolopvatting Ambtenaren met een bestuurlijke rolopvatting zien het als hun taak om participatieprocessen zo goed mogelijk te organiseren en zo efficiënt mogelijk te laten verlopen. Zij zijn geen principiële voorstanders van inwonersparticipatie, maar onderkennen de normatieve en instrumentele waarde ervan voor de lokale democratie. Bovenal zijn zij procesgericht en houden zij zich bezig met de interne afstemming tussen relevante beleidsmakers en bestuurders.
- Rolopvatting 2: De faciliterende rolopvatting Ambtenaren met een faciliterende rolopvatting zijn uitgesproken voorstanders van inwonersparticipatie, verkiezen de input van inwoners boven die van politici en hun eigen professionele normen en expertise, en zien het als hun rol om inwoners te helpen bij het formuleren van kwaliteitsvolle en praktisch uitvoerbare voorstellen. Zij vinden dat inwonersparticipatie waardevol is ongeacht de uitkomst, de kwaliteit van inbreng, of de representativiteit van participanten. Deze ambtenaren vinden dat inwoners het laatste woord moeten hebben over investeringen in hun wijk.
- Rolopvatting 3: De technocratische rolopvatting Ambtenaren met een technocratische rolopvatting verkiezen administratief-bestuurlijke normen en expertise, zijn sceptisch over de rol van politici, en vinden dat inwoners alleen betrokken moeten worden wanneer participatie de kwaliteit van besluitvorming vergroot. Hoewel ze niet afwijzend staan tegenover participatie, is die voor hen niet nodig om de wensen van inwoners te leren kennen. Bovenal zijn zij sceptisch over de rollen en motieven van lokale politici in participatieprocessen en zijn minder geneigd hun aanwijzingen over het participatieproces te volgen.
- Rolopvatting 4: De sceptische rolopvatting Ambtenaren met een sceptische rolopvatting betwijfelen het praktische nut van participatie. Volgens hen draagt inwonersparticipatie niet bij aan de legitimiteit van het lokale bestuur en willen de meeste inwoners geen inspraak maar slechts goed functionerende publieke diensten. Deze ambtenaren vinden dat bij inwoners de competenties ontbreken om zonder hulp een inhoudelijke bijdrage te kunnen leveren aan het participatieproces. Deze ambtenaren zijn vooral responsief naar hun eigen professionele normen en expertise.
‘Ambtenaren hebben vier rolopvattingen in participatieprocessen’
‘De taakopvattingen van politici en ambtenaren in participatie kunnen divergeren’
Spanningen Bovenstaande laat zien dat de taakopvattingen van politici en ambtenaren in participatie kunnen divergeren, ook onderling. Als een politicus veel ruimte aan participatie wil geven (de tweede rolopvatting), dan kan dit botsen met de opstelling van ambtenaren met een sceptische rolopvatting ten aanzien van inwonersparticipatie. Spanningen kunnen ook ontstaan als ambtenaren juist wel bereid zijn zich responsief en dienstbaar naar inwoners op te stellen, maar de bestuurder of politicus daar heel andere gedachten over heeft (de eerste rolopvatting). Toch zullen politici en ambtenaren zich in moeten spannen en moeten samenwerken om van participatie een succes te maken. Van politici wordt gevraagd dat zij zich inspannen om relevante en betrokken belanghebbenden te betrekken bij de vorming en implementatie van politieke visies, strategieën en beleidsoplossingen. En dat zij kaders stellen waarbinnen participatie kan plaatsvinden en spelregels formuleren die bevorderen dat alle participanten op een eerlijke en transparantie manier gehoord kunnen worden. Van ambtenaren wordt gevraagd dat zij niet alleen responsief zijn richting politiek leidinggevenden, maar ook richting inwoners. Van hen wordt verwacht dat zij bijdragen aan het organiseren, implementeren en interpreteren van participatieprocessen, en dat zij inwoners met raad en daad bijstaan bij het formuleren van wensen en voorstellen. Daarnaast vereisen participatieve vormen van besluitvorming dat politici en ambtenaren bewust afstand nemen en ruimte bieden aan inwoners om zelf het initiatief te nemen en te bepalen onder welke voorwaarden zij actief willen zijn. Er is bovendien ook nog zoiets als de responsieve inwoner. Het gaat hier om de bereidheid en mogelijkheid van participerende inwoners om hun positie aan te passen als de onderhandeling dat van ze vraagt. Maar bijvoorbeeld ook responsief te zijn naar de kritiek en ideeën van degenen die ze vertegenwoordigen. Bovendien vraagt het een bepaalde responsiviteit van inwoners wanneer zij in aanraking komen met politici en ambtenaren die de kaders en politiek-bestuurlijke doelen en randvoorwaarden naar voren brengen. Om van participatie een succes te maken, is het dus van belang dat politici, ambtenaren en inwoners vooral responsief zijn naar elkaar. Dat veronderstelt interactie, communicatie en overleg. In dit type van responsiviteit, die onderhandelende responsiviteit kan worden genoemd, komen inwoners, ambtenaren en politici al delibererend, afstemmend en onderhandelend tot een werkbare en acceptabele vorm van responsiviteit in processen van participatie. Dat lijkt een open deur maar – zoals we hiervoor beschreven – dat is het niet. Botsende rolopvattingen en spanningen tussen ambtenaren, politici en inwoners kunnen voor een succesvol participatieproces een belemmering zijn. Zoals gezegd, participatie vraagt veel van politici en ambtenaren. De vraag is hoe zij (onderhandelende) responsiviteit in processen van participatie het beste kunnen vormgeven. En vooral welke uitdagingen dat met zich meebrengt, voor henzelf maar ook voor inwoners. Vooralsnog is op die vraag geen antwoord te geven. Daarom is nader onderzoek noodzakelijk. ◼
Dr. José Nederhand is universitair docent bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dr. Koen Migchelbrink is universitair docent bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Prof. dr. Jurian Edelenbos is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dr. ing. Felix Wolf is adviseur participatie bij de directie Participatie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Bronnen
- Bryer, T.A. (2008). Toward a relevant agenda for a responsive public administration. Journal of Public Administration Research and Theory, 17(3), 479–500.
- Migchelbrink, K. & Van de Walle, S. (2021). Serving Multiple Masters? Public Managers’ Role Perceptions in Participatory Budgeting. Administration and Society. 1-27.
- Nederhand, J. & Edelenbos, J. (2022, forthcoming). Legitimate Public Participation: A Q Methodology on the views of politicians. Public Administration Review.
Deel dit artikel