Hulptroepen voor de raad
Slapende rekenkamers moeten ontwaken
Tekst Jelle van der Meulen Beeld Jan de Ridder
Rekenkamers van gemeenten functioneren lang niet altijd naar behoren. Vooral kleinere gemeenten hebben regelmatig een slapende rekenkamer, die onvoldoende budget heeft om haar wettelijke taak uit te voeren. Zorgelijk, vindt Jan de Ridder, voormalig directeur van de Rekenkamer Metropool Amsterdam, want met hun controlefunctie zijn rekenkamers een belangrijke spil in de lokale democratie.
Jan de Ridder: ‘De rekenkamer is een hulptroep om de raad te helpen met controle, maar politieke mechanismes maken het lastig dat goed in te richten’
Met de gemeenteraadsverkiezingen in aantocht vond Jan de Ridder het ‘wel zo elegant’ om een paar maanden eerder zijn werk als directeur van de Rekenkamer Metropool Amsterdam neer te leggen. Op die manier kon de oude gemeenteraad nog een opvolger benoemen. Zo geschiedde. Voor De Ridder een mooi moment om terug te blikken, aan de hand van zijn jarenlange ervaring en zijn recent gepubliceerde boek De transparante overheid. Grip vergroten en verantwoording afleggen.
‘In de wet is momenteel niets vastgelegd over een budget’
Onafhankelijk onderzoek Rekenkamers onderzoeken het functioneren van gemeenteraden. Ze beoordelen gemeenten onder andere op doeltreffendheid (levert beleid voor burgers het gewenste effect op?). Dat vraagt om heldere indicatoren die aangeven wanneer doelen zijn bereikt. In het publieke debat is er regelmatig kritiek op het verlangen om alles in protocollen en cijfers te willen vangen, schrijft De Ridder in zijn boek. Die kritiek vindt hij wel begrijpelijk. ‘Het is essentieel om te voorkomen dat publieke verantwoording ontspoort in een papieren werkelijkheid. Het moet laten zien waar de overheid mee bezig is en het begin zijn van een gesprek.’ De wetgever heeft de rekenkamer onafhankelijk van het gemeentelijk apparaat, bestuurders en de gemeenteraad gesitueerd. De Ridder vindt die onafhankelijke positie essentieel om het werk goed te kunnen doen. ‘Onafhankelijk betekent dat een rekenkamer navolgbaar moet zijn in haar handelen en een zekere distantie moet betrachten ten opzichte van de wijze van werken van raad, college en ambtelijke organisatie.’ Daarmee wil hij niet de wijze van werken van raad, college en ambtelijke organisatie in diskrediet brengen. Het gaat om het benadrukken van de eigen rol van de rekenkamer. ‘Een rekenkamer moet zich niet laten vangen in de bestuurlijke logica van het college en de organisatorische logica van de gemeentelijke organisatie. Dan zou de rekenkamer te veel onderdeel worden van het systeem dat zij geacht wordt kritisch te volgen. Zo moet een rekenkamer ook afstand proberen te houden tot de partijpolitieke processen binnen de raad en tussen raad en college.’ Meer normering Sinds 2006 zijn gemeenten wettelijk verplicht een rekenkamer te hebben. Maar een probleem is volgens De Ridder dat er gemeenten zijn die daar toch geen budget vrijmaken. ‘Bij de start van de rekenkamers is aan het gemeentefonds geld toegevoegd voor de rekenkamers, maar dat is niet geoormerkt. Oormerken past sowieso niet bij de filosofie van het Gemeentefonds. Als je zo’n voorziening als de rekenkamer wilt hebben – en dat is wettelijk vastgelegd – dan moet er een zekere basis zijn, in ieder geval voldoende om een of twee projecten per jaar uit te voeren.’ In de Gemeentewet staat dat de gemeenteraad in overleg met de rekenkamer de nodige middelen moet verstrekken aan de raad om haar taak te kunnen uitoefenen, aldus De Ridder. ‘Maar die formulering is tamelijk vrijblijvend. Het is dus de vraag wie vaststelt wat nodige middelen zijn. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft handreikingen gemaakt met suggesties, maar wil geen wettelijke verplichtingen, omdat men het budgetrecht van gemeenteraden niet wil aantasten. Dat is jammer. Ik pleit al heel lang voor meer normering. Leg je wettelijk vast dat gemeenten een bepaald percentage van hun budget besteden aan de rekenkamer, dan versterk je de lokale democratie.’
Paradox Bovendien voorkom je zo politieke willekeur, vervolgt De Ridder. ‘De rekenkamer is een hulptroep om de raad te helpen met controle, maar politieke mechanismes maken het lastig dat goed in te richten. Een onwelgevallig rapport kan een gemeenteraad verleiden de rekenkamer te korten op haar budget. Raden zijn gekozen organen die gevoelig zijn voor publiciteit. Dat maakt het reageren op incidenten belangrijk en het voorkomen van incidenten door een goed ingerichte controlefunctie saai. De rekenkamer helpt bij het vormgeven van die controlefunctie en het nut daarvan wordt dus niet altijd direct ingezien. Paradoxaal genoeg kan het negeren van een advies van de rekenkamer, waardoor een klein probleem uitgroeit tot een groot incident, de rekenkamer op de kaart zetten. Een rekenkamer kan dan immers zeggen: hier hebben we voor gewaarschuwd. Voor een raad moet het nut van een goed ingerichte controlefunctie met daarbij een goed functionerende rekenkamer echter vanzelfsprekend zijn. Een wetgever die duidelijk maakt wat de normen zijn kan daarbij helpen.’ Transparantie Voor een rekenkamer is de relatie met de gemeenteraad dan ook zeer belangrijk. De Ridder maakte er zelf een gewoonte van om inhoudelijke adviezen of rapporten naar de gehele raad te sturen. Hij noemt dat een ‘hygiënemaatregel’. ‘De raad moet het gevoel krijgen dat de rekenkamer er voor haar is, maar wel onafhankelijk opereert. Dat ze de rekenkamer kunnen vertrouwen. Dan ontstaat er geleidelijk de juiste cultuur die nodig is voor de rekenkamer om goed te functioneren.’ Met de roep om een nieuwe bestuurscultuur in gedachten wijst De Ridder op het belang van transparantie en verantwoording, waar de rekenkamer bij kan helpen. ‘Verantwoording afleggen is een waarde op zich, maar heeft ook een enorme preventieve kracht. Word je gedwongen verantwoording af te leggen, dan moet je je zaken wel op orde hebben. Als gevolg daarvan krijg je als raad beter grip op de gang van zaken.’ Heikel punt daarbij is volgens De Ridder nog wel dat de informatievoorziening vaak ontoereikend is. ‘Wil je weten hoe iets gegaan is, dan kost dat enorm veel energie om het naar boven te halen. Kijk alleen al naar de toeslagenaffaire, waar de informatievoorziening hopeloos georganiseerd was.’ Bij gemeenten zag hij een vergelijkbare wanorde. ‘Als wij als rekenkamer iets vroegen, hadden we in sommige gevallen na 2 weken nog geen antwoord. Dat komt voort uit organisatorische onkunde. Welke informatie moet je in de gaten houden om te zorgen dat het goed gaat, welke dagelijkse routines heb je nodig om een goede informatiehuishouding in te richten? Dat lijkt een structureel probleem te zijn: overheden zijn vaak geen goede bureaucratieën meer.’
‘De raad moet het gevoel krijgen dat de rekenkamer er voor haar is’
Vertrouwen Desalniettemin wil De Ridder niet spreken van een slecht functionerend openbaar bestuur in Nederland. ‘Er heerst een beeld dat de overheid het allerbelabberdst doet, maar dat is onjuist. Over het algemeen functioneert ons bestuur heel redelijk. Wel probeert men vaak om problemen op te lossen zonder ze naar buiten te brengen. Dat oplossen lukt niet altijd en dan gaat het soms van kwaad tot erger. Het niet open zijn over problemen draagt ook niet bij aan het vertrouwen. We moeten zorgen dat mensen zich realiseren dat het ingewikkeld is en de overheid fouten maakt, maar dat zij ook zien dat de overheid die fouten erkent en er wat aan doet. Dan versterk je het vertrouwen en het functioneren van het openbaar bestuur.’ ◼
Deel dit artikel