In actie voor de democratie
Pleidooi voor betekenisvol besturen
Tekst Jelle van der Meulen Beeld ANP Foto
Met het programma Democratie in Actie wilden BZK, VNG en meerdere beroeps- en belangenverenigingen de lokale democratie versterken. En dat is gedeeltelijk gelukt. Nu het programma is gestopt, liggen de grotere problemen waarmee decentrale overheden kampen nog altijd op tafel. Aan een herstructurering van het bestel zullen we niet ontkomen.
Klaartje Peters
Complexe problematiek, immense werkdruk, verbinding maken met een gepolariseerde samenleving: het lokaal bestuur staat voor grote opgaven. ‘Hoewel er veel goed gaat, kan ik wel tien dingen opnoemen die beter kunnen en moeten,’ zegt Renée Wiggers, voorzitter van de Vereniging van Griffiers en griffier bij de Provinciale Staten van Overijssel. ‘Het belangrijkste probleem is werkdruk, maar ook zaken als omgangsvormen en informatievoorziening verdienen onze volle aandacht.’ Democratie in Actie Democratie in Actie ging in 2018 van start, met als doel het lokaal bestuur een impuls te geven en de lokale democratie te versterken. Het programma is opgezet door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en meerdere beroeps- en belangenverenigingen. Prioriteiten waren het stimuleren van een krachtige gemeenteraad met goed toegeruste leden, het beter betrekken van inwoners en het creëren van een responsieve ambtelijke organisatie. Dat gebeurde onder meer met de zogeheten Quick Scan Lokale Democratie (een instrument om de staat van de lokale democratie door te lichten) en het Uitdaagrecht (waarbij gemeenten worden gestimuleerd om hun inwoners de gelegenheid te geven overheidstaken over te nemen. Klaartje Peters, bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan Maastricht University, denkt dat alle beetjes helpen om het lokaal bestuur een impuls te geven. Het programma heeft daarom een belangrijke functie gehad in het ontwikkelen van competenties, vaardigheden en kennis van raadsleden. ‘Maar “de democratie versterken”, zoals het programma beoogde, is iets te groot geformuleerd. Hou het bij, het versterken van kennis en competentie, zou ik zeggen. Daar is altijd wat aan te verbeteren en dat kun je ook meten.’ Een positieve uitkomst van het programma is in ieder geval dat de verschillende beroepsgroepen en overheidslagen meer dan voorheen met elkaar praten, vult Hester den Oudsten, directeur van de Vereniging van Griffiers, aan. ‘Meer geld is natuurlijk handig, maar daar gaat het niet altijd over. We moeten ook nadenken over betere samenwerking, met name in de driehoek tussen burgemeester, gemeentesecretaris en griffier. Als zij zich meer bewust zijn van elkaars rol en elkaar meer opzoeken, kun je het lokaal bestuur echt verbeteren. We hebben het vaak over de volgende vergadering, of incidenten, maar kijken te weinig op metaniveau: hoe doen we ons werk, wat zien we voor toekomst, wat is onze gezamenlijke bestuurscultuur? Laten we het daar eens over hebben!’
‘Wat is onze gezamenlijke bestuurscultuur?’
‘We zullen toch iets met een vierde bestuurslaag moeten’
Ondersteuning In 2002 werd de Wet dualisering gemeentebestuur van kracht, waarmee de rollen, taken en posities van de raad en het college strikt gescheiden werden. Het losmaken van de raden was toen echt een groot item, weet Wiggers nog. ‘Maar nu zijn er raadsleden die niet eens meer weten wat dualisme is. Nu thema’s steeds ingewikkelder en complexer worden, zie je weer dat partijen meer naar elkaar toe bewegen en dat ze het belang van goede samenwerking meer inzien.’ Voor de griffie ligt daar een belangrijke taak weggelegd, maar vooral bij kleine gemeenten bestaat de griffie vaak uit niet meer dan 2 of 3 fte, als dat het al is, zegt Wiggers. ‘Dan kun je niet heel veel aan ondersteuning doen. Wij zeggen als vereniging: dat is eigenlijk te weinig. De raad moet ook inhoudelijk terug kunnen vallen op de griffie. Samen met de rekenkamer kan de griffie ook ondersteuning bieden bij de controlerende functie. Dat is heel belangrijk, maar staat momenteel onder druk.’ Participatie Als alle schakels in het lokaal bestuur beter functioneren, kan ook meer verbinding worden gemaakt met de samenleving, stelt Wiggers. ‘Participatie is vaak een worsteling. Raden moeten daar aan het begin van het proces iets over kunnen zeggen, maar het komt nog wel voor dat ze een kant-en-klaar verhaal voor zich krijgen en alleen even moeten tekenen bij het kruisje. Daarmee wordt hun rol geminimaliseerd, maar in een goed functionerend democratisch systeem moeten zij er juist met de volksvertegenwoordigende pet iets van kunnen zeggen.’ Digitale participatie van inwoners stimuleren en ondersteunen, belangrijk onderdeel van het programma, kwam door de coronacrisis in een stroomversnelling. ‘Digitaal vergaderen en digitale participatie hebben echt een vlucht genomen,’ ziet Den Oudsten. ‘De vraag is hoe het nu verder gaat. Griffiers zagen dat online andere mensen deelnemen dan degenen die vroeger naar een zaaltje kwamen om daar hun zegje te doen. We moeten online participatie dus vooral in de lucht houden, ook na de coronacrisis.’
Renée Wiggers
Hester den Oudsten
Meer aansturing De kersverse minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Hanke Bruins Slot kondigde al aan dat haar ministerie een meer leidende rol zal gaan spelen richting andere departementen. In Democratie in Actie is het interdepartementale onderbelicht gebleven, vindt Wiggers. ‘BZK realiseert zich nu gelukkig dat zij moet opkomen voor het democratische gehalte, ook bij andere departementen.’ Bij de Regionale Energiestrategieën ging dat flink mis, meent ze. ‘Daar is de gemeenteraad totaal over het hoofd gezien. Beleid werd landelijk vastgesteld en vertaald naar de provincie, waarna aan het einde van de rit bedacht werd dat het nog even moest worden goedgekeurd door de gemeenteraad. Bij BZK is wel doorgedrongen dat zij een rol hebben om te zorgen dat dat soort zaken anders geregeld wordt.’ In een brief van voormalig minister Ollongren, in de wandelgangen de Thorbecke-brief, zette BZK in 2019 al uiteen hoe zij de hoofdlijnen ziet van het lokaal bestuur. Klaartje Peters meent dat de analyse niet toereikend genoeg is. ‘Fundamenteel is dat de problemen van gemeenteraden deels worden veroorzaakt of versterkt door de rijksoverheid. Het ministerie van BZK zou daarin moeten zorgen voor decentrale overheden, maar vakdepartementen willen het eigen beleid natuurlijk goed uitvoeren en gunnen gemeenten daarin vaak onvoldoende beleidsvrijheid. Dat kan botsen. Het is een klassieke belangentegenstelling binnen de overheid, waar de Tweede Kamer ook nog eens regelmatig doorheen fietst.’
‘Als je het te ingewikkeld maakt, snapt niemand het meer’
Vierde laag Een ander al jarenlang aanwezig probleem betreft de omgang met de regio, de laag tussen de gemeente en de provincie. Gemeenten kunnen daardoor grotendeels buitenspel komen te staan. ‘Het probleem wordt versterkt doordat op verschillende beleidsterreinen verschillende regio-indelingen bestaan die niet goed op elkaar aansluiten,’ legt Peters uit. ‘Al sinds de jaren ’70 verschijnen rapporten over deze zogeheten “vierde laag”, maar er verandert tot dusver weinig. Er zijn weinig mensen in de politiek die er iets voor voelen om een vierde bestuurslaag in te richten, met fatsoenlijke democratische controle en legitimatie. Dat begrijp ik wel, maar we zullen er op een gegeven moment toch iets mee moeten.’ Een alternatief voor de regio is om het naar het niveau van de provincie te tillen, vervolgt Peters, maar dat is in sommige provincies gemakkelijker voor te stellen dan in andere. Peters: ‘Een ander alternatief dat nog weleens naar voren komt, is om een constructie van een regiogemeente te maken, een soort federatie van gemeenten. Dat is een oud idee, dat af en toe terugkomt: een soort vierde bestuurslaag, in de vorm van een al dan niet indirect gekozen regiobestuur. Maar dat idee heeft allemaal haken en ogen. Simpelheid en eenvoud zijn heel belangrijk in het openbaar bestuur. Als je het te ingewikkeld maakt, snapt niemand het meer.’ Democratie in Actie vormde een goede aanzet, maar de grotere problemen waar het lokaal bestuur mee kampt liggen nog altijd op tafel. ‘Als je de decennialange discussie overziet, ontkom je op termijn niet aan herstructurering van het bestel. Maar dat is heel veel gedoe. Al die regio’s op elkaar passen; ik word al moe van de gedachte,’ lacht Peters. ‘Maar als je het vraagt aan de opgewekte bestuurskundige in mij: het gaat uiteindelijk om betekenisvol besturen, hoe je het ook organiseert. Mensen verwachten goede dienstverlening van een gemeente of lokaal bestuur. Zolang je dat goed doet, zijn veel mensen behoorlijk tevreden.’ ◼
Deel dit artikel