Formeren is niet voor amateurs
Of juist wel?
Tekst Maurits van den Toorn Beeld Shutterstock
De formatie van colleges van burgemeesters en wethouders duren steeds langer. Ook zijn de gesloten coalitieakkoorden veel omvangrijker dan voorheen. In plaats van alles dicht te timmeren, kunnen onderhandelaars beter werken aan onderling vertrouwen en proberen antwoord te geven op de vraag wie met wie wil samenwerken. En als er dan toch behoefte is aan meer houvast, is er altijd nog het stappenplan voor formeren van de VNG.
‘De groei van anti-elitaire partijen maakt het formeren lastiger’
De Rijksuniversiteit Groningen en de Universiteit Leiden hebben onderzoek gedaan naar wat er aan de hand is met de formaties na de gemeenteraadsverkiezingen. Uit dat onderzoek, vastgelegd in het rapport De duur van formaties en de lengte van college-akkoorden. Bestuurlijke en politieke complexiteit in gemeenten, komt geen eenduidige oorzaak naar voren. Wel is er een significant verband tussen gemeentegrootte en de duur van formaties en de lengte van akkoorden. Ook heeft de decentralisatie van het sociaal domein de coalitieakkoorden in 2018 gemiddeld langer gemaakt. Niet onlogisch, er moesten over meer onderwerpen afspraken worden gemaakt. Overgangssituatie ‘Toen ik met het onderzoek begon dacht ik dat ook de langere tijdsduur van de formaties heel sterk zou samenhangen met de decentralisaties en de dilemma’s die daardoor ontstonden,’ zegt politiek wetenschapper Simon Otjes van de Universiteit Leiden, die samen met econoom Joes de Natris en hoogleraar economie van decentrale overheden Maarten Allers (beiden Rijksuniversiteit Groningen) het onderzoek uitvoerde. ‘Maar dat bleek veel minder duidelijk dan verwacht. De toegenomen bestuurlijke complexiteit verklaart de langere formatieduur onvoldoende. In 2018 was er een soort overgangssituatie; gemeenten werden ineens geconfronteerd met nieuwe vragen. We weten nog niet of 2018 een uitzondering was of dat de lange formatieduur het nieuwe normaal zal zijn. De kabinetsformatie duurde ook heel lang, maar dat kwam meer door politieke dan door bestuurlijke complexiteit.’ Joes de Natris noemt nog een aantal factoren die aan die lange formatieduur kunnen hebben bijgedragen: ‘Veel nieuwe raadsleden en nieuwe ontwikkelingen waardoor de onderhandelingen langer duurden en de akkoorden dikker werden. Denk aan de toegenomen werkdruk, waardoor ervaren raadsleden afhaken en het daarna langer duurt om elkaar te leren kennen en vertrouwen. Verder zien we dat de groei van anti-elitaire partijen het formeren lastiger maakt; dergelijke partijen zijn minder geneigd om compromissen te sluiten.’
Anti-elitaire retoriek Ook dat is een voorbeeld van de groeiende politieke complexiteit: er doen steeds meer partijen mee en er ontstaat versplintering. Otjes voorziet dat de groei van het aantal lokale partijen, die zich bovengemiddeld vaak bedienen van anti-elitaire retoriek, ook dit keer de formatie lastiger zal maken. ‘En verder geldt: hoe groter de gemeente, door herindeling bijvoorbeeld, hoe meer taken en hoe langer de onderhandelingen duren. Voor het sociaal domein geldt dat er meestal nog geen keuzes zijn gemaakt waar de gemeente de focus op wil leggen en waar het geld heen gaat. Financiering van de jeugdzorg gaat bijvoorbeeld ten koste van andere zaken; welke zijn dat? Als er keuzes worden gemaakt raakt het onderwerp gepolitiseerd en dat kost tijd in de onderhandelingen.’ Twijfels Kun je gemeenten eigenlijk nog wel op de huidige manier blijven besturen, nu het raadswerk steeds zwaarder wordt? Otjes heeft er twijfels over: ‘Het is fascinerend dat we altijd zeggen dat lekenbestuur zo goed is omdat de raadsleden zijn geworteld in de lokale gemeenschap, maar dat is niet de reden dat we hiervoor hebben gekozen. Vroeger waren alle politieke functies deeltijdfuncties en deed je naast je Kamerlidmaatschap ook nog iets anders. Dat is voor de gemeenteraad niet veranderd. Je moet erover nadenken of meer taken voor de gemeente nu niet om een ander soort bestuur vragen met raadsleden die hun werk fulltime doen om grip op alle taken te hebben. Als je sterke gemeenten wilt hebben, heb je ook een sterke raad nodig.’ Het is in dit verband vreemd om te constateren dat er zo weinig onderzoek wordt gedaan naar de gemeentelijke politiek, vindt Otjes: ‘We weten alles van de 150 Kamerleden en eigenlijk niets van de 6000 lokale politici, terwijl we daar een beter begrip van moeten hebben, nu we steeds meer taken bij de gemeenten neerleggen.’ Gelukzalig saai Hoe het met de formaties in 2022 gaat is op het moment van schrijven nog koffiedik kijken. De Natris durft te speculeren: ‘Achteraf bezien was 2018 gelukzalig saai. Je kunt nu wel alles gaan uitonderhandelen, maar je kunt je afvragen hoe zinvol dat is, met crises als corona en Oekraïne. Het heeft driekwart jaar geduurd om een kabinet te formeren en na een paar maanden kunnen veel afspraken de prullenmand in.’ Zijn advies: ‘Bouw onderling vertrouwen op, zodat je weet dat je er later met elkaar wel uitkomt als er wat gebeurt.’ Otjes is het met hem eens: ‘Het gaat er vooral om met wie je aan tafel zit en wilt blijven zitten. Dat is belangrijker dan alle afspraken die je maakt.’
‘Voor sterke gemeenten heb je een sterke raad nodig’
Stappenplan Hebben formerende raadsleden behoefte aan meer houvast dan ze van Otjes en De Natris krijgen, dan kunnen ze te rade bij het stappenplan met veertien aanbevelingen voor formeren op lokaal niveau dat politicoloog Joan Smithuis schreef, samen met emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis Joop van den Berg en auteur en voormalig wethouder in Alphen aan den Rijn Hub van Wersch. Smithuis werkte lange tijd in de communicatie voor onder meer de gemeente Amsterdam en is daar, zoals hij het noemt, ‘tegen collegevorming opgelopen toen we nog deden alsof dat een open en transparant proces was’. Hij onderzocht in 2010 het verloop van dat proces in tien grote gemeenten van Groningen tot Maastricht, herhaalde dat in 2014 en 2018 en wil dat dit jaar andermaal doen. Het stappenplan is een hulpmiddel omdat formeren steeds moeilijker wordt. Dat is onder meer het gevolg van versplintering in de raad met steeds meer partijen en van de politisering van het lokaal bestuur. Smithuis: ‘Je ziet dat de formatieduur van gemiddeld 6 weken is opgelopen tot 8 weken omdat het lastiger is met vier of vijf partijen tot een besluit te komen dan met twee of drie.’ Het stappenplan vraagt speciaal aandacht voor de positie van ambtenaren in het formatieproces: maak gebruik van hun kennis. Smithuis: ‘Ambtenaren spelen meestal wel een rol in het formatieproces en vaak ook daarvoor al. Rotterdam is een goed voorbeeld, daar gaan ambtenaren al een jaar voor de verkiezingen aan het werk om een verhaal over de ontwikkeling van de stad op lange termijn te schrijven dat voor alle partijen beschikbaar is. Daarmee voorkom je onzin in verkiezingsprogramma’s.’ Formeren zonder ambtenaren kan wel, maar dat gebeurt vooral in kleinere gemeenten. ‘Soms ook in grote,’ zegt Smithuis, ‘vooral als de machtsverhoudingen kantelen en de oppositie aan de macht komt. Dat zag je in 2014 in Arnhem gebeuren; daar kregen de ambtenaren een kant-en-klaar collegeakkoord in handen gedrukt dat ze maar moesten uitvoeren. Maar Arnhem was daar wel een uitzondering in.’
Enthousiast Overigens stellen ambtenaren niet alleen scenario’s op, maar tijdens de formatie schrijven ze de verslagen en vaak ook het hele collegeakkoord. ‘Ze kunnen goede sparringpartners zijn voor de formateur. En omdat ze veel weten van het beleid kunnen ze de onderhandelaars van nieuwe partijen bijpraten hoe ideeën en voorstellen uitwerken.’ Ondanks alle taakverzwaring is er in gemeenten nog steeds sprake van amateurs in de politiek. Wat Smithuis betreft moet dat ook zo blijven. ‘Ik vind het goed dat gemeenschappen worden bestuurd door mensen die uit die gemeenschappen afkomstig zijn. Er is sprake van professionalisering, zeker in grote gemeenten, en raadsleden krijgen het steeds drukker en hebben te maken met steeds meer slecht te controleren lichamen, maar ik blijf groot voorstander van politiek bestuur door enthousiaste amateurs.’ ◼
Download het onderzoek van Simon Otjes, Joes de Natris en Maarten Allers. Bekijk hier het stappenplan het van VNG.
Deel dit artikel