Decentraal 3.0

‘Anders blijven we verder doormodderen’

Tekst Marc Notebomer Beeld ANP Foto

Het decentraal bestuur in Nederland is een uitvoerings­kantoor van het rijk geworden. Van autonomie is steeds minder sprake en het chagrijn en verloop bij bijvoorbeeld raadsleden en wethouders groeit. Die neerwaartse spiraal kunnen we keren, onder andere door een aanzienlijke verbetering van beschikbare financiële arrangementen, meer autonomie voor provincie en gemeente en een flinke versterking van de positie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bij de taaktoedeling aan het decentraal bestuur. Dat stelt staatsrechtgeleerde Douwe Jan Elzinga in zijn advies Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur.

Douwe Jan Elzinga wil meer eigen geld voor decentrale bestuursorganen

‘Het gemeente­bestuur is een politieke gemeenschap’

Een ding is duidelijk voor Elzinga: er moet wat gebeuren. Wanneer decentrale overheden hun autonomie verliezen en vooral bezig zijn om het beleid van Haagse vakdepartementen uit te voeren, worden lokale verkiezingen een toneelstuk dat je net zo goed kunt afschaffen. Op zichzelf is daar volgens hem niks mis mee: in Zweden pakt men het bijvoorbeeld zo aan. Maar, stelt de emeritus hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, we moeten wel een keuze maken. ‘Ik werd zo’n 2 jaar geleden door de minister van BZK uitgenodigd om op te schrijven hoe ik vond dat het zou moeten,’ zegt Elzinga. Hij lacht: ‘Dat was een behoorlijk vrije opdracht. Gelukkig had ik veel over het onderwerp gepubliceerd, zoals nog niet zo lang geleden een ontwerp voor de Wet op het decentraal bestuur voor de VNG. Bovendien kon ik gebruikmaken van rapporten van de ROB en de Raad van State. Als eerste ben ik begonnen om het probleem helder te krijgen. Helaas doen we het in Nederland nog weleens andersom: met oplossingen komen voordat we weten wat er aan de hand is.’ Het ‘probleem’ waarover hij spreekt, is taai, zegt hij. En het bestaat al jaren. ‘In de Gemeentewet, Grondwet en andere organieke wetten staat beschreven hoe de instituties in elkaar zitten. En de Grondwet zegt iets over wat de taken van gemeenten idealiter zijn. Maar de feitelijke gang van zaken is dat vakdepartementen in Den Haag in de kokers beslissen waar gemeenten mee bezig zijn. Die verkokering is enorm. Zo groot zelfs dat de formats en financiële arrangementen niet alleen per departement verschillen maar soms ook per directoraat-generaal binnen hetzelfde departement.’

Politieke gemeenschap Onderwijs, het sociaal domein, woningbouw, de energietransitie... Volgens Elzinga is iedereen met de beste bedoelingen bezig om deze onderwerpen bij de lokale overheden voor het voetlicht te krijgen. ‘Maar het loopt allemaal uit elkaar en niemand heeft er overzicht over. Daarom is het belangrijk om je af te vragen: willen we lokale bestuursorganen als uitvoeringskantoor gebruiken, voor dit soort ingewikkelde vraagstukken?’ Een gemeentebestuur is meer dan dat, gaat Elzinga verder. ‘Het is een politieke gemeenschap, waarin lokale bestuurders voorzieningen willen creëren en leuke dingen voor hun gemeente doen. Maar in plaats daarvan worden ze door Den Haag gedwongen om heel ingewikkelde zaken uit te voeren, met ook nog eens te weinig geld. Met als gevolg dat het chagrijn groeit, en ook het verloop stijgt. Wethouders van financiën en het sociaal domein geven er steeds vaker de brui aan.’ Nederland staat volgens Elzinga op een kruispunt. ‘Of we leggen ons bij de bestaande situatie neer en accepteren dat lokale overheden het verlengstuk zijn van Den Haag. Of we ondernemen actie om het lokaal bestuur te revitaliseren. Daar moeten we dan ook de provincies bij betrekken, die sinds 2012 een beetje van de radar zijn verdwenen. En de waterschappen.’ Moederministerie In Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur doet Elzinga zeventig aanbevelingen en zeven kernaanbevelingen (zie kader) voor dat laatste: een revitalisering van het lokaal bestuur. De belangrijkste van die kernaanbevelingen is om de positie van de minister van BZK bij de taaktoedeling aan het decentraal bestuur te versterken, door medeondertekening en toetsing aan een beleidskader decentraal bestuur. Elzinga: ‘Van oudsher is BZK het “moederministerie” dat verantwoordelijk is voor de inrichting van het openbaar bestuur. Als Ien Dales vroeger zei “Dat doen we niet, dat past niet bij de gemeente”, dan gebeurde het ook niet. Maar in de loop der jaren heeft BZK terrein prijs moeten geven. Hoe dat is gebeurd? Onder andere door het gesodemieter met rupsje-nooit-genoeg Justitie en Veiligheid (JenV). Alles wat met politiebeheer en veiligheid te maken heeft, is door JenV opgevreten. Verder zijn Omgevingsdiensten weggehaald, is het sociaal domein voor een belangrijk deel regionaal belegd en dat geldt in nog sterkere mate voor de energietransitie. Voor de vakdeparte­menten is de regio interessant. Er lopen geen politici rond, alleen bestuurders. Dus dan kun je meters maken. Het regionaal bestuur in ons land is in de afgelopen 10 jaar geëxplodeerd en de invloed van de gemeenten daarop is heel problematisch.’

Eigen geld Een tweede belangrijke aanbeveling betreft de financiële arrangementen en autonomie. Elzinga: ‘Vroeger was er bij gemeenten sprake van 70 procent autonomie en 30 procent medebewind, tegenwoordig is het 80 procent medebewind en 20 procent autonomie. Dat wil zeggen dat gemeenten steeds minder autonome ruimte hebben. Dat is ernstig. Bij veel gemeenten is van die 20 procent autonomie bovendien nog nul procent over vanwege de grote tekorten in het sociaal domein.’ In het verlengde daarvan: er moet meer ruimte komen voor eigen geld. Elzinga: ‘Bijvoorbeeld door een ingezetenen­heffing. Cruciaal is wel dat het niet opgaat aan medebewind. En misschien is het dan ook een goed idee om de inkomstenbelasting iets te verlagen.’ Ook moet er volgens Elzinga iets gedaan worden met de talrijke regionale verbanden die ervoor zorgen dat decentrale organen onvoldoende kunnen sturen, controleren en verant­woorden. Daarbij zou een zogenoemd huis van de regio een rol kunnen spelen. ‘Zet een huis van de regio in de 25 regio’s. Zet daar een staf neer en een griffie en vergader daar op dag 1 met de raads­leden die op een bepaald terrein actief zijn en op dag 2 met raadsleden die over een ander terrein gaan. Zoals bij de Europese Unie, waar dan weer de ministers van financiën en dan weer die van buitenlandse zaken bijeenkomen.’ Urgentie Zoals gezegd staan er in totaal 70 aanbevelingen in Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur. Minister Bruins Slot van BZK heeft het advies inmiddels naar de Kamer gestuurd, die erop 7 april voor het eerst over sprak. ‘De kans is klein dat de Kamer alle 70 aanbevelingen over zal nemen,’ zegt Elzinga. ‘Maar dat is ook niet erg. Het gaat om de urgentie en die ziet iedereen wel.’ De vraag is wel, aldus Elzinga: ‘Kunnen we het allemaal waarmaken? Krijgen we het wel voor elkaar? Het is een heldere keuze: we doen het wel of we doen het niet. Doen we het niet, dan blijven we verder doormodderen.’ ◼

Zeven kernaanbevelingen

De zeven kernaanbevelingen in Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur zijn:

1. Meer samenhang en minder verkokering Meer samenhang in het decentraal bestuur kan worden bewerkstelligd door de minister van BZK een sterkere coördinerende en regisserende rol toe te delen. Daartoe is het nodig om de wettelijke omgangsbepalingen in de Provinciewet en de Gemeentewet aan te passen (zie de kernaanbevelingen 4 en 5). Voor de korte termijn kan deze versterking worden gerealiseerd door in een Beleidskader decentraal bestuur uitgangspunten en toetsstenen te formuleren voor de taaktoedeling in medebewind. In een latere fase kan dan door herziening van de omgangsbepalingen de balans tussen sectorale taaktoedeling en integrale toetsing verder worden versterkt.

2. Horizontale posities en evenwichtige procedures bij taaktoedeling Er is dringende aanleiding om meer balans en evenwicht te brengen in de processen van taaktoedeling. Daarbij is het van belang om de functies van de verschillende bestuursvormen scherp te profileren en de verschillende bestuursvormen in beginsel op een horizontale lijn te plaatsen. Selecterende criteria voor taaktoedeling kunnen die balans verder vergroten. Zo ligt het in de rede om taken met aanzienlijke beleidsvrijheid toe te delen aan de bestuurslichamen van de algemene democratie – provincie en gemeente – en bij taken die een meer uitvoerend karakter hebben ook af te wegen of deze niet beter aan andere vormen van bestuur kunnen worden toebedeeld.

3. Herziening van de financiële arrangementen Er is een dringende aanleiding om in beleid en wet de norm van een “voldoende financiering” in ere te herstellen. In dat verband verdient het tevens aanbeveling om bij grote taakoverdrachten te voorzien in een transitiefonds, verplichte evaluatie voor te schrijven, een onafhankelijke inschatting van de decentralisatiekosten in te voeren en vormen van arbitrage mogelijk te maken. Door een geprioriteerde en separate herziening van art. 2 van de Financiële-verhoudingswet zouden in de komende kabinetsperiode deze nieuwe financiële arrangementen en procedures gerealiseerd moeten worden. En daarbij is het tevens van belang om de norm van “voldoende financiering” niet alleen van toepassing te verklaren op het medebewind, maar deze ook uit te breiden naar de autonome sfeer van provincie en gemeente.

4. Voornemens tot wettelijke aanpassingen De inhoud van een Beleidskader decentraal bestuur 2022 vergt politieke besluiten in welke richting het decentraal bestuur zich zou moeten bewegen. Die besluiten zijn derhalve afhankelijk van inzichten van gevormde kabinetten, aangetreden bewindslieden en parlementaire meerderheden en om die reden kunnen dergelijke besluiten niet worden geobjectiveerd. Wat wel kan worden geobjectiveerd is de context waarin dergelijke besluiten worden uitgewerkt, uitgevoerd en geregisseerd en wie en welke instanties daarmee zijn belast. Voor provincies, gemeenten en andere vormen van decentraal bestuur en uitvoering moet daarvoor balans en evenwicht ontstaan tussen enerzijds een regisserende rol van de minister van BZK en anderzijds de vakdepartementen die de bijzondere wetgeving voorbereiden. In de huidige wetgeving – Provincie- en Gemeentewet – is die regierol van de minister van BZK geformuleerd, maar weinig krachtig. Voor deze regisserende context zou een sterker wettelijk arrangement in elkaar gestoken moeten worden. Dit wettelijk arrangement oriënteert zich op een aanpassing van de wettelijke omgangsbepalingen in Provincie- en Gemeentewet en in de Waterschapswet. Het arrangement bevat diverse aspecten en onderdelen en wordt in de volgende paragrafen samengevat en beargumenteerd. Een Beleidskader decentraal bestuur 2022 zou het voornemen kunnen formuleren om deze aanbevelingen in overweging te nemen en moeten aangeven welke van deze aanbevelingen op welke gronden tot wetgeving zouden moeten leiden.

5. Invoering van een mede-onder­tekenings­bevoegdheid van de minister van BZK Voor een regisserende rol van de minister van BZK is de vestiging van een mede-ondertekeningsrecht voor maatregelen die de decentrale bestuurslichamen raken van doorslaggevende betekenis. De Raad van State en de koepels stellen voor om deze bevoegdheid in de wetgeving op te nemen. Een belangrijke vraag is dan wat de precieze reikwijdte van een dergelijke bevoegdheid zou moeten zijn en hoe wordt voorkomen dat de regisserende minister van BZK zich te veel bemoeit met de inhoud van de beoogde taakoverdracht. Een mede-ondertekeningsbevoegdheid is eerder voorgesteld en toen niet gerealiseerd en wel omdat werd volstaan met de nogal zachte omgangsbepalingen in Provincie- en Gemeentewet. De bestuurspraktijk nadien heeft laten zien dat die aanknopingspunten onvoldoende soelaas bieden en het is om die reden dat kan worden bepleit om een mede-­ondertekenings­bevoegdheid alsnog en met voorrang in te voeren.

6. Nader onderzoek naar nieuwe formats voor het regionaal bestuur De vorming van een formele vierde bestuurslaag met een directe democratische legitimatie wordt afgewezen. In plaats daarvan wordt een model van congruentie ontwikkeld waarmee het democratisch gebrek van het beleidsvolle regionale bestuur kan worden opgeheven. Tevens wordt voorgesteld om in het Beleidskader decentraal bestuur 2022 het regionale vraagstuk te problematiseren en daarbij te voorzien in een procedure die een herbezinning op het regionale bestuur beoogd en waarbij – in nauwe afstemming met de koepels – wordt onderzocht welke toekomstige formats bruikbaar, wenselijk en toepasbaar zijn.

7. Nader onderzoek naar vormen van conflictbeslechting Al jaren wordt van allerlei zijden aangedrongen op een vorm van conflictbeslechting indien zich problemen voordoen in de interbestuurlijke betrekkingen. Bij een nieuwe vormgeving van deze betrekkingen is het van belang om te verkennen welke mogelijkheden en modaliteiten hierbij kunnen worden ingezet. Bij gebrek aan overeenstemming tussen de minister van BZK en de vakdepartementen is het advies een adviesrol in het leven te roepen voor een nieuw op te richten Afdeling bestuursgeschillen van de Raad van State dan wel deze taak toe te delen aan een sectie van de Afdeling advisering van de Raad van State. Vervolgens zou in een aangepast art. 2 van de Financiële-verhoudingswet moeten worden voorzien in een arbitrageprocedure bij geschillen over de financiële arrangementen.

Bekijk het volledige advies van Douwe Jan Elzinga

Deel dit artikel