Hoe maak je beter beleid?

Het idee achter het persoonsgebonden budget (pgb) was in zekere zin goed te begrijpen. Iemand die een pgb krijgt, kan zelf bepalen van welke zorg hij gebruikmaakt, waar en wanneer hij dat wil. Het principe was mooi, vindt Peteke Feijten, wetenschapper bij het SCP. ‘Maar het controlemechanisme dat werd opgetuigd om fraude tegen te gaan was administratief heel belastend, terwijl het juist bedoeld was voor mensen om zelfredzaam te zijn. Die dingen staan haaks op elkaar, wat deels voortkomt uit conflicterende mensbeelden die ten grondslag liggen aan beleid.’

Structurele misstanden Feijten maakt deel uit van een team dat onderzoekt in hoeverre inwoners- en beleidsvisies op elkaar aansluiten. Het toeslagenschandaal was natuurlijk het meest schrijnende voorbeeld van hoe het mis kan gaan, maar er zijn genoeg andere cases. Feijten wil daarom niet spreken van incidenten. ‘Het is structureler dan dat. We horen al een paar jaar uit verschillende hoeken dat er inwoners zijn die heel nare dingen zijn overkomen. Achter beleid zitten mensbeelden, dus is het nuttig die nader te onderzoeken.’ In het essay Mensbeelden bij beleid: bewust worden, bespreken en bijstellen zet het SCP wetenschappelijke kennis over mensbeelden op een rijtje. Feijten en haar collega Winnie Gebhardt definiëren een mensbeeld als een veronderstelling over hoe mensen (zouden moeten) zijn, denken en handelen, en over hoe zij kunnen komen tot verandering van hun gedrag (in de door de overheid gewenste richting). Aansluitend op deze definitie komen mensbeelden in de context van beleid vaak voort uit een van drie verschillende invalshoeken. Ten eerste is er de (normatieve) moraal, gericht op hoe mensen zouden moeten zijn en hoe ze zich zouden moeten gedragen ten aanzien van de beleidsdoelstelling. Ten tweede is er de waargenomen werkelijkheid, gericht op hoe mensen echt zijn en zich gedragen. Ten derde zijn er de beïnvloedingsmogelijkheden van inwonergedrag, gericht op de manieren waarop inwoners door de overheid in de richting van de beleidsdoelstelling gestuurd kunnen worden.

Tegenstrijdige verwachtingen Nu zou je verwachten dat beleidsmakers zich hier in zekere mate bewust van zijn, maar dat is niet altijd het geval, denkt Feijten. ‘Het besef van mensbeelden is er vaak wel, maar het wordt vaak niet expliciet gemaakt noch besproken onderling. Het is gewoonweg geen onderdeel van beleidsontwikkeling. Wat denken we over de mensen die we in gedachten hebben, hoe vinden we eigenlijk dat ze moeten zijn? Dat gesprek wordt lang niet altijd gevoerd.’ Dat kan ertoe leiden dat beleid niet goed aansluit op wat de inwoner wil, of het kan tegenstrijdig zijn met ander beleid, legt Feijten uit. ‘In een mensenleven komen allerlei dingen samen: gezondheidsbeleid, werk en inkomen, onderwijs. Beleid is vaak niet gericht op al deze zaken samen, maar op een aspect. In het ene beleid worden inwoners gezien als heel zelfredzame mensen die alleen een duwtje nodig hebben, maar op een ander terrein worden ze gewantrouwd. Weer ergens anders moeten ze precies doen wat de regel voorschrijft. Dat kan tot rare uitkomsten of stapelingen van problemen leiden. Je moet dus altijd een balans zien te vinden: niet iedereen voor wie je beleid maakt, is hetzelfde. Maar ook niet iedereen is helemaal anders.’ Aan een zekere mate van stereotypering ontkom je echter niet, legt Feijten uit. ‘We kunnen niet voor 17,5 miljoen mensen apart beleid maken. Je richt daarom nu eenmaal voorzieningen in die voor grote groepen te gebruiken moeten zijn. Het belangrijkste is echter de realisatie dat men uit moet gaan van verschillen en daar begrip voor hebben.’