Aan de slag met transities

Bestuurlijke tradities belemmeren ambtenaren

De bestuurskunde schrijft voor wat een ambtenaar wel en niet mag doen. Bestuurlijke tradities zijn als regels, kaders en verhalen verankerd in publieke organisaties. Deze tradities zijn de afgelopen honderd jaar geleidelijk ontstaan en bevatten waardevolle ingrediënten, zoals waarden en argumenten. Maar er is een probleem: ze geven geen antwoord op de vraag hoe we als overheid moeten omgaan met transities. Sterker nog, de bestuurlijke tradities belemmeren ambtenaren om belangrijke transities voortvarend op te pakken.

Bestuurlijke tradities geven ambtenaren legitimiteit om te handelen. Richting en invulling geven aan transities vinden veel ambtenaren een lastige taak. Dat komt, omdat de bestuurlijke tradities voorschrijven dat een ambtenaar willekeur moet voorkomen (klassieke bureaucratie), de markt haar werk moet laten doen (neoliberalisme) en partijen uit de samenleving om tafel moet brengen om draagvlak te vinden (netwerk-governance).

De klassieke bureaucratie: dezelfde regels voor iedereen Begin 1900 ontstaat de klassieke bureaucratie. Bij de overheid zijn patronage en omkoping aan de orde van de dag. Socioloog Max Weber schrijft de basisregels over hoe het anders kan. Hiërarchie en vaste procedures komen in de plaats van willekeur. Strikte wet- en regelgeving moet ervoor zorgen dat burgers gelijk worden behandeld, ongeacht wie je kent of hoeveel geld je hebt. Die voorspelbaarheid van handelen zorgt ervoor dat burgers meer vertrouwen krijgen in hun overheid. De scheiding tussen politiek en ambtenarij is daarbij cruciaal: de politiek besluit, de ambtenarij voert uit. Om deze klassieke bureaucratie te laten slagen, zijn neutrale, rationele ambtenaren nodig die goed zijn in het secuur uitvoeren van orders. Innovatie en transities verhouden zich lastig tot de klassieke bureaucratie. Transitiewetenschappers onderscheiden vijf transitietaken voor de overheid. Alle vijf stuiten ze in de praktijk op problemen. Het stimuleren van het nieuwe is zo’n transitietaak. Bij het uitvoeren van deze taak hebben ambtenaren al snel de schijn tegen dat ze aan voorkeursbehandeling doen. Een andere taak - richting geven aan transities – voelt vaak ook niet legitiem. Want als abtenaren met uitwerkingsvoorstellen komen of alternatieve oplossingen stimuleren, dan schuurt dit met de belangrijkste norm van de klassieke bureaucratie: gelijke behandeling voor iedereen.

Het neoliberalisme: run the governance like a business De klassieke bureaucratie blijkt nuttig, ook tijdens de wederopbouw. Maar de decennia erna groeit de overheid flink, rijzen de kosten de pan uit en komt de verzorgingsstaat onder druk te staan. In jaren 80 ontstaat een tegenreactie, het neoliberalisme, met boegbeelden als Thatcher en Lubbers. De overheid is verspillend, vinden zij, en niet in staat om kwaliteit te leveren tegen een goede prijs. Marktelementen worden ingebouwd in de toolkit van de overheid. Er worden taken afgestoten, gesneden in de kosten en volop geprivatiseerd. De focus verschuift van het voorkomen van willekeur naar effectief en efficiënt zijn. Conventionele politici, zoals van de PvdA, werpen hun ideologische veren af en gaan mee in dit discours. Het neoliberalisme wordt dé standaard voor politici en ambtenaren. Zo adviseert Bill Clinton zijn ambtenaren het boek Reinventing Government (1993) te lezen. Dit weinig wetenschappelijke boek staat bol van anekdotisch bewijs van verspilling. Het wordt een bestseller. Volgens het neoliberalisme mogen ambtenaren innoveren als dat zorgt voor betere processen, maar niet om de markt te sturen. De overheid grijpt alleen in bij marktfalen, bijvoorbeeld als er sprake is van monopolie of oneerlijke concurrentie. Ook het meten van effecten is belangrijk. Met deze bril op zijn veel zaken al snel verkwisting. Want transities laten zich niet dwingen in het keurslijf van een nul- en eenmeting, ze krijgen vorm over meerdere decennia. Het neoliberalisme moedigt een ondernemende mindset aan vanuit kostenbewustzijn en competitie. Dit verschilt echter van de momenteel populaire ideeën rondom een entrepreneurial mindset die Mariana Muzzacato in haar boek Entrepeneutrial State promoot. In haar visie moet de overheid zelf richting geven aan innovatie en transities en indien nodig zonder aarzelen kunnen ingrijpen in de markt.

De netwerk-governance: samenleving om de tafel krijgen Na jaren van privatisering, deregulering en decentralisaties zien we de keerzijde van het neoliberalisme. Als marktkrachten te veel invloed hebben, ontstaat een democratisch tekort. En mede door digitalisering en Europeanisering wordt de afstand tussen de samenleving en de politiek steeds groter. Rond de eeuwwisseling komt het besef: de overheid kan het niet alleen. Zo ontstaat een derde bestuurlijke traditie, de netwerk-governance. De focus van deze traditie ligt op samenwerken met burgers en het verdelen van macht over de samenleving. Hoe geven we de minder zichtbare mensen een stem? Hoe maken we lokale community's onderdeel van het politieke en beleidsproces? Kennis en creativiteit zijn in de samenleving aanwezig: het is aan de overheid om die op tafel te krijgen. Het creëren van een goede governance-structuur is een van de vijf transitietaken van de overheid, vinden transitiewetenschappers. De bestuurlijke traditie netwerk-governance is gestoeld op deze taak, met veel aandacht voor het aanmoedigen en bijeenbrengen van partijen. Het ondersteunen van vernieuwingen die aansluiten bij de transitie is een andere transitietaak die prima past. Want deze traditie wil alle mensen een kans geven, mits het klein en overzichtelijk blijft. Zodra er wordt opgeschaald, ontstaan problemen. Want ook de gevestigde belangen uit het oude regime zitten aan tafel. Zij maken het gezamenlijk doorvoeren van vernieuwingen die tegen hun belangen ingaan, vaak lastig. Netwerk-governance gaat uit van het principe dat iedereen gehoord moet worden. Het is heel waardevol om verschillende belangen zorgvuldig af te wegen. Maar het zorgt er ook voor dat belangrijke transities niet op gang komen en dat het ons op cruciale vraagstukken, zoals het klimaat, ontbreekt aan snelheid en doortastendheid.

De transformatieve overheid: voor urgente maatschappelijke veranderingen Bestuurlijke tradities kun je zien als lagen over elkaar, zoals bij Russische Matroesjka’s. Sommige maatschappelijke vraagstukken vragen om een rechtmatige overheid, andere om een presterende of samenwerkende overheid. Elke traditie heeft waarde. Maar ze geven ambtenaren niet de legitimiteit om transitietaken uit te voeren. Daarom is een nieuwe bestuurlijke traditie nodig die ik in mijn promotieonderzoek de transformatieve overheid noem. Deze laag is bedoeld voor maatschappelijke veranderingen die zo belangrijk zijn dat we niet in het oude systeem mogen blijven hangen. Als democratisch besloten is dat een transitie nodig is, dan kunnen ambtenaren zich bij het oppakken van transitietaken beroepen op deze nieuwe traditie. Maar hoe zetten we een nieuwe traditie in gang? Hoe zorgen we voor massa en snelheid zonder onze democratische principes overboord te gooien? De transformatieve overheid moet een helder antwoord paraat hebben op al deze vragen. Dit ga ik de komende 2 jaar verder onderzoeken. Het beleidsterrein van het ministerie van IenW kent drie transities: klimaatadaptatie, circulaire economie en de transitie naar een groen en slim mobiliteitssysteem. Als eerste stap ga ik een groot aantal IenW’ers vragen hoe zij hun transitietaken uitvoeren, welke waarden en argumenten zij gebruiken om dit te legitimeren en waar het in de praktijk knelt. Met deze verhalen ontstaat meer zicht op de knelpunten en op de oplossingen. Ik ben ervan overtuigd dat zowel de transitiewetenschap als de bestuurskunde nodig zijn om te komen tot een nieuwe bestuurlijke traditie waarmee ambtenaren voortvarend aan de slag kunnen met hun transitietaken. ◼

Rik Braams is innovation officer bij de unit Innovatie in Mobiliteit van het ministerie van Infrastructuur en Water­staat en promovendus aan het Copernicus Institue of Sustainable Development van de Universiteit Utrecht.

Deel dit artikel