Hoe laten we belangrijke maatschappelijke transities slagen?

Hoe kunnen transitiewetenschappers en ambtenaren elkaar beter vinden?

Transitiewetenschappers weten precies hoe systemische veranderingen werken en benadrukken dat de overheid onmisbaar is om maatschappelijke transities te laten slagen. Veel ambtenaren realiseren zich dat ook, maar worstelen in de praktijk met hun transitietaken. Hoe komt dat en hoe komen we uit deze impasse?

De transitieliteratuur is relatief jong: ze is rond het jaar 2000 ontstaan en kent 5 theoretische stromingen, waaronder transitiemanagement (Jan Rotmans en Derk Loorbach) en mission oriented innovation policy (Mariane Mazzucato). Elke theorie legt andere accenten op hoe we met transities zouden moeten omgaan. In mijn promotieonderzoek analyseerde ik 100 wetenschappelijke artikelen over de rol van de overheid bij transities. Uit de 5 theoretische stromingen koos ik 10 richtinggevende artikelen van gerenommeerde auteurs en 10 recente artikelen met een grotere focus op toepasbare inzichten. In deze 100 wetenschappelijke artikelen vond ik maar liefst 88 verschillende taken die de transitiewetenschap de overheid toeschuift. Wat mij opviel in deze exercitie is dat veel transitiewetenschappers - weliswaar begrijpelijk - weinig focus hebben op de overheid en haar processen. Veel artikelen gaan volledig voorbij aan de politiek-ambtelijke verhoudingen: soms bleek het al lastig om politiek en ambtenarij uit elkaar te houden. Met een brij aan verschillende termen - state, government, policy makers, the administration - wordt in weten­schappelijke artikelen verwezen naar de landelijke overheid. Zo ontstaat een mismatch: ambtenaren begrijpen dat transities belangrijk zijn, maar ze hebben geen idee wie in het politiek-bestuurlijke veld wat moet doen, of ze het volgens de bestuurlijke tradities ook mogen doen en al helemaal niet hoe ze het moeten doen.

Transitietaken De 80 taken uit de transitieliteratuur heb ik geclusterd in 5 hoofdtaken voor de overheid: richting geven, een governance-structuur creëren, het nieuwe ondersteunen, het oude afbreken en interne capaciteiten en structuren ontwikkelen. Al deze taken zijn nodig om transities te laten slagen, overal in de wereld, ongeacht de staatsinrichting. Uit mijn analyse blijkt dat de focus van de theorieën uiteenlopen: transitie­management besteedt relatief veel aandacht aan richting geven, terwijl bij strategic niche management de meeste aandacht uitgaat naar het creëren van een goede governance-structuur. Denk hierbij aan de taak van de overheid om partijen bijeen te brengen in netwerken om gezamenlijk tot collectieve actie te komen. De meest genoemde hoofdtaak van de overheid bij transities is het ondersteunen van het nieuwe. Dat is wellicht omdat de transitiewetenschap is ontstaan vanuit de innovatiewetenschap.

Lastige taken Richting geven is een hoofdtaak waar veel ambtenaren mee worstelen. Met richting geven bedoel ik de transitieambitie helder uitspreken naar de markt en de stip op de horizon concreet maken. We willen een klimaatneutrale samenleving in 2050; daarvoor moeten we nu in actie komen en de doelen operationaliseren. Hiervoor heb je ambitie en draagvlak nodig, maar die verhouden zich lastig tot elkaar. Als je de stip op de horizon ambitieus stelt, boet je in op draagvlak. En wil je iedereen aan tafel houden, dan komt de ambitie onder druk te staan. Een lastige spagaat, want voor succesvolle transities heb je beide nodig. Mission oriented innovation policy gaat als theoretische stroming nog een stap verder. Deze theorie vindt dat de overheid veel ondernemender moet worden, zelf moet innoveren met een portfolio en risico’s moet nemen om missies waar te maken. Denk bijvoorbeeld aan het plasticvrij maken van onze oceanen. Met het afbreken van het oude gaat het erom dat de overheid dysfunctionele structuren uit het oude regime moet doorbreken om ruimte te creëren voor nieuwe oplossingen. Hoe je dat doet, blijft in de wetenschappelijke artikelen veelal onderbelicht. Afbreken sluit als term niet goed aan bij de Nederlandse bestuurlijke tradities. Het oude afbreken betekent mogelijk ook dat je de potentiële verliezers compenseert omdat de samenleving een andere draai maakt. Zo kan de overheid de Nederlandse luchtvaart bijvoorbeeld helpen de transitie naar duurzame luchtvaart te maken door scherpe bijpassende voorwaarden te stellen aan de corona-staatssteun.

Voorbij de impasse Om transitietaken te kunnen uitvoeren heb je als overheid nieuwe vaardigheden en structuren nodig. Je moet als ambtenaar bijvoorbeeld van alles weten over investeren, over experimenteren en over innovatieportfolio’s. Ook moet je verschillende doelen slim met elkaar combineren en reflectief zijn op je eigen rol. Maar hoe leer je dat? In Nederland hebben we het geluk dat de transitie­wetenschap hier is ontstaan. Er zijn 2 toonaangevende instituten in ons land gevestigd: Copernicus Institute of Sustainable Development van de Universiteit Utrecht en Drift van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hoogwaardige kennis is dus relatief dichtbij te halen. Lastig is dat wetenschappelijke artikelen moeten voldoen aan allerlei vereisten die niet bijdragen aan de praktische bruikbaarheid. Ze kennen een maximum­aantal woorden en moeten veel aandacht besteden aan de methodologische verantwoording. Zo blijft er weinig ruimte over voor beleidsaanbevelingen. Voor de vertaling naar de beleids­omgeving zijn kennisinstituten als het Rathenau Instituut, AWTI en TNO daarom cruciaal. Maar hier ligt ook een opgave voor de transitiewetenschap zelf. Met mijn promotieonderzoek wil ik een brug slaan tussen die werelden: mijn missie is om de transitiewetenschap en de bestuurs­kunde beter met elkaar te verbinden. Want alleen als iedereen zijn rol pakt, zorgen we ervoor dat belang­rijke maatschappelijke transities slagen. ◼

Rik Braams is innovation officer bij de unit Innovatie in Mobiliteit van het ministerie van Infrastructuur en Water­staat en promovendus aan het Copernicus Institue of Sustainable Development van de Universiteit Utrecht.

Deel dit artikel