Goede dienstverlening is werk in uitvoering
Beter en eenvoudiger
Tekst Jelle van der Meulen Beeld Hilbert Krane
Dit jaar publiceerde de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de eerste Stand van de Uitvoering. Veel uitvoering gaat goed, blijkt daaruit, maar het geheel moet beter en eenvoudiger.
‘Er is sprake
van een zekere handelingsverlegenheid’
Al langer bleek dat tussen beleid en uitvoering een te groot gat zat, met als gevolg dat inwoners niet altijd de dienstverlening kregen van de overheid waar ze recht op hadden. Maar de toeslagenaffaire zond pas echt een schokgolf door ambtelijk en politiek Nederland, stelt Nathan Ducastel, directeur-bestuurder bij VNG Realisatie. ‘Dat was het meest schrijnende voorbeeld van waar de harde scheiding tussen beleid en uitvoering toe kan leiden. De toeslagenaffaire heeft een enorme impact gehad op inwoners. Daar moeten we als overheid natuurlijk iets mee.’
Slingerende pendule De gemeentelijke Stand van de Uitvoering moet daartoe een eerste aanzet zijn. Uit dat onderzoek, dat vanaf nu jaarlijks zal verschijnen, volgen vier grote problemen waar de uitvoering momenteel mee kampt. Let wel, zegt Ducastel, er gaat ook veel goed. ‘Zoals een collega van mij het weleens verwoordt: over de vuilnisophaal is nooit een klacht. Dat is in een hoop andere landen wel anders. Maar dat veel vooral simpele bulkprocessen goed gaan, neemt niet weg dat er een aantal dossiers ligt waar we mee aan de slag moeten.’ Het eerste probleem zal iedereen bekend voorkomen: wet- en regelgeving is te complex. Daar komt bij dat wetten zijn opgesteld vanuit verschillende mensbeelden, stelt Ducastel. ‘De ene wet is bedoeld om mensen te helpen, de ander meer om mensen te controleren. Welk perspectief je loslaat op een onderwerp bepaalt hoe je met een inwoner omgaat.’ Hij legt uit: ‘De pendule is flink heen en weer aan het slingeren. Eerst stond het fraudeframe centraal, nu gaat het meer over maatwerk, de inwoner centraal. In allebei zit waarheid. Het is zaak niet het kind met het badwater weg te gooien.’
In de knel Maatwerk en de menselijke maat zijn de afgelopen jaren containerbegrippen geworden, waarvan lang niet altijd duidelijk is hoe die vorm moeten krijgen in beleid en uitvoering. Er is, meent Ducastel, soms sprake van een zekere handelingsverlegenheid. Het discours kan veranderd zijn, maar wanneer wetgeving niet wordt aangepast, heb je daar als uitvoerder toch naar te handelen. ‘Dan kom je als uitvoerder in de knel.’ Dat kan verholpen worden door een betere dialoog tussen wetgever en uitvoerder, stelt Ducastel. ‘Ik ben strak in de leer over de trias politica: de wetgever bepaalt, de uitvoerende macht voert uit. Op een aantal vlakken moet je die scheiding ook strikt aanbrengen. Daarover gaat de politiek. Maar er moet in ieder geval een feedbackloop zijn tussen wetgeving en uitvoering. De dialoog tussen de twee wordt niet altijd op de goede manier gevoerd. In alle vertaalslagen tussen wetgeving en uitvoering gaat nu wel een en ander verloren.’
Gezaghebbend antwoord De toeslagenaffaire liet een wetmatigheid zien die in iedere crisis geldt: de mensen die toch al kwetsbaar zijn, worden het hardst geraakt. Ducastel herkent dat: ‘Juist voor de mensen die ons het hardst nodig hebben, lukt het niet altijd om een goede overheid te zijn. Voor die mensen is uitvoering ook vaak het meest ingewikkeld, omdat zij met multiproblematiek te maken hebben. Ik denk dat we bij uitstek meer naast die mensen moeten staan.’ Hoe ziet dat er concreet uit? Ducastel: ‘Door te heroverwegen of iedereen altijd voor zichzelf moet zorgen. Nu bieden we vaak iets aan en heeft de inwoner de mogelijkheid dat al dan niet te gebruiken. Maar heb je onvoldoende netwerk of spreek je de taal bijvoorbeeld niet goed, dan is die vorm van uitvoeren niet toereikend. Dan is het misschien effectiever om twee of drie hoogwaardige professionals in te zetten, in plaats van dat die inwoners met allerlei instanties te maken krijgen en van het kastje naar de muur worden gestuurd. Dat is misschien wel het belangrijkste: als de overheid een vraag krijgt, moet ze met een gezaghebbend antwoord komen. Of je helpt, of je brengt ze verder naar een ander, maar niet: het is out of my hands.’
Continuïteit en voorspelbaarheid Het derde probleem is dat ook gemeenten niet ontkomen aan de krappe arbeidsmarkt. Ducastel: ‘De uitvoeringscapaciteit staat onder druk. Dat zit niet eens per se in geld, maar vooral in het vinden van de goede mensen. Die zijn hard nodig, ook omdat we veel “kolomsgewijs” aanpakken. Dat betekent dat er veel mensen bezig zijn met een casus, maar dan alsnog niet altijd gebeurt wat werkelijk nodig is.’ Hoewel geld dus niet de heilige graal is, kunnen gemeenten er wel degelijk meer van gebruiken. Sinds de decentralisaties van 2015 kregen ze meer verantwoordelijkheden, maar vaak niet voldoende financiële middelen. Dat leidt in veel gevallen tot tekorten en daarmee tot harde, moeilijke keuzes: blijft bijvoorbeeld de wijkbibliotheek open of gaat het resterende budget naar de jeugdzorg? Ducastel: ‘Incidenteel meer geld is interessant voor een bepaald project of in geval van een crisis. Maar als je structurele verbetering wilt aanbrengen, moet je dat structureel kunnen inboeken. Voor de uitvoering is het belangrijk om continuïteit en voorspelbaarheid te borgen. Dat lukt het beste als je weet waar je aan toe bent.’ Een ander veelgehoord punt van kritiek op de uitvoering luidt dat tussen gemeenten zulke grote verschillen kunnen zijn. Ook dat kan grotendeels verholpen worden door duidelijke financiële kaders te scheppen, denkt Ducastel. ‘We moeten meer het gesprek voeren wat kan voor welk bedrag. Door vaker en beter te objectiveren, voorkom je dat je bepaalde verwachtingen niet waar kunt maken. En niet waargemaakte verwachtingen zijn een recept voor teleurstelling en ondermijning van draagvlak.’
Langjarige aanpak Om mede te voorkomen dat dat gebeurt, moet de Stand van de Uitvoering vanaf nu jaarlijks terugkomen. ‘Het biedt een eerste overzicht,’ weet Ducastel. ‘Over een jaar hoop ik dat we nog meer grip hebben op kwantificering: hoe vaak doen bepaalde zaken zich nou voor? Zodra je daar meer inzicht in hebt, kun je concreter prioriteiten stellen. Ik hoop op een politiek gesprek. Dit eerste rapport is daartoe een beginnend denkkader. Want weet wel: de aandacht voor de uitvoering is geen hype en zou dat ook nergens moeten zijn.’ ◼
‘Aandacht voor
de uitvoering
is geen hype’
Deel dit artikel