Pleidooi voor een nieuwe bestuurlijke traditie

Transformatieve overheid

We bevinden ons in een tijdperk met grote maatschappelijke verschuivingen. Eén van die verschuivingen is de transitie naar een groen en slim mobiliteitssysteem. In zijn promotieonderzoek aan de Universiteit van Utrecht onderzoekt innovation officer bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Rik Braams welke rol de overheid moet spelen bij grote transities. Hoe kunnen ambtenaren op legitieme wijze aan de slag met transitietaken? In een serie van vier artikelen geeft Braams antwoord op deze vragen.

Transitiewetenschappers laten zien dat de overheid bij systemische verande­ringen onontbeerlijk is. Maar diezelfde overheid heeft zich de afgelopen 50 jaar steeds verder terug­getrokken. In de tijd van de Britse Prime Minister Margaret Thatcher was er kritiek op een verkwistende overheid. Er kwam een proces van privatisering op gang onder het motto: run the government like a business. Daarna zagen we dat problemen zich door technologische vooruitgang steeds vaker over (lands)grenzen heen strekten. Het zwaartepunt van de macht verschoof door onder andere digitalisering en Europeanisering van de landelijke overheid naar veel meer partijen in de samenleving, waardoor die centrale overheid zich niet kan permitteren alleen beslissingen te maken.

Drie bestuurlijke tradities Ambtenaren worden historisch gezien benoemd voor het leven. Zij hebben ontslagbescherming, zodat ze onpartijdig en objectief kunnen zijn. De bestuurskunde schrijft voor wat een ambtenaar wel en niet mag doen. Die regels, kaders en verhalen zijn verankerd in publieke organisaties. Volgens de bestuurlijke traditie klassieke bureaucratie mogen ambtenaren alleen op aanwijzen van de bewindspersoon taken oppakken als ze heel precies de grondwettelijke processen en procedures volgen. Volgens het latere neoliberalisme mag je als ambtenaar handelen als je laat zien dat je effectief en efficiënt bent en niet intervenieert in de markt. De overheid geeft zelf geen richting.

De afgelopen 20 jaar is netwerk governance de dominante bestuurlijke traditie. Hierbij accepteren we dat de overheid een van de spelers is. De overheid krijgt legitimiteit door alle betrokkenen aan tafel te vragen, ook de partijen die belang hebben bij het oude systeem. Wat frustreert is dat zij de radicale shift die nodig is bij transities vaak tegenwerken. Draagvlak vermindert op die manier daadkracht. De rechtmatige, de presterende en de samenwerkende overheid: in het ambtelijke vakmanschap zitten al die bestuurlijke tradities verweven. Maar ze zeggen inhoudelijk niets over innovatie en transities. Dat is lastig: als je het oude systeem blijft optimaliseren, dan maak je de transitie naar het nieuwe systeem steeds moeilijker en duurder. Transitie vraagt systemische verandering, dat lukt niet met optimaliseren. Optimaliseren kan wel volgens de bestuurlijke tradities, maar voor systeemverandering is het nodig dat oude, onduurzame, onwenselijke, dysfunctionele regimes worden afgebroken. Juist voor het afbreken is nauwelijks legitimiteit te vinden voor ambtenaren. Door het bestaande [onwenselijke] systeem onder druk te zetten [middels financiële prikkels, verboden, afspraken om uit te faseren], komt er ruimte voor nieuwe duurzamere alternatieven.

Politiek steekspel Een urgente transitie moet tijdig en zorgvuldig worden ingezet. Want als je te laat bent, wordt het pompen of verzuipen. Juist omdat zij zijn aangesteld voor onbepaalde tijd, kunnen ambtenaren als geen ander de publieke langetermijndoelen bewaken. Maar uit mijn analyse blijkt dat de bestaande bestuurlijke tradities weinig houvast bieden aan ambtenaren. Die laat zien dat transitiewetenschappers vijf hoofdtaken zien voor de overheid: richting geven, een governance structuur creëren, het nieuwe ondersteunen, het dysfunctionele afbreken en interne capaciteiten en structuren ontwikkelen. Al deze taken zijn nodig om transities te laten slagen. Helaas zijn voor ambtenaren twee van deze hoofdtaken nauwelijks uit te voeren: richting geven en het dysfunctionele afbreken. Met richting geven bedoel ik dat een transitieambitie helder wordt gemaakt voor de markt en een stip op de horizon concreet wordt gemaakt. Dat wil zeggen dat we 20 jaar vooruitkijken zonder te weten hoe de wereld er dan precies uitziet. Ons niet lam laten slaan door de complexiteit van de opgave, maar stap voor stap werken aan deelopgaven en het vertrouwen hebben dat oplossingen zich gaan voordoen en aantrekkelijker worden. Bij IenW werken we bijvoorbeeld aan het elektrificeren van het wegtransport als onderdeel van de transitie naar 100 procent schone mobiliteit.

Ambtenaren ervaren bij deze twee taken - richting geven en het dysfunctionele afbreken - te weinig legitimiteit vanuit de bestuurlijke tradities. Ze komen al snel in een politiek steekspel terecht en dat zorgt ervoor dat deze taken niet worden uitgevoerd en belangrijke transities niet snel genoeg van de grond komen.

Nieuwe bestuurlijke transitie Bovenstaande toont aan dat een nieuwe bestuurlijke traditie nodig is die ik in mijn promotieonderzoek de transformatieve overheid noem. In deze traditie neem ik als uitgangspunt dat de ambtenarij een instituut op zichzelf is met eigen verantwoordelijkheden. Ambtenaren zijn immers degenen die plannen uitwerken, met voorstellen komen, alternatieven aandragen of stimuleren, ideeën doorrekenen en plannen in de tijd zetten. De transformatieve overheid houdt daarbij nadrukkelijk de belangen van de toekomstige generaties in het vizier, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid en klimaat. We moeten alles op alles zetten om de wereld op de langere termijn bewoonbaar te houden. Verschillende afspraken hierover zijn al geratificeerd, zoals het nationale Klimaatakkoord en de Sustainable Development Goals van de Verenigde Naties. Bij deze afspraken kunnen ambtenaren het verschil maken. Schrijver en activist Layla Saad noemt het opkomen voor de toekomstige generatie good ancestry. Je ziet jezelf als voorouder van toekomstige generaties. De verantwoordelijkheid van ambtenaren reikt hiermee verder dan de politieke realiteit en de waan van de dag. De transformatieve overheid kun je zien als een extra laag die we om de huidige bestuurlijke tradities heen bouwen. Deze laag is bedoeld voor maatschappelijke veranderingen die zo belangrijk zijn dat we niet in het oude systeem mogen blijven hangen. We schuiven daarbij de andere tradities niet aan de kant, want ook die waarden en argumenten zijn legitiem. Zoals transparantie vanuit de rechtmatige overheid, doelmatigheid vanuit de presterende overheid en verbinding vanuit de samenwerkende overheid. We worden als overheid aangesproken op al die rollen. En steeds meer partijen - denk aan Urgenda - spreken de overheid aan op haar transformatieve kracht en plicht. Maar hoe geven we die verantwoordelijkheid in de praktijk gestalte? Hoe kunnen we als ambtenarij onze rol pakken bij systemische veranderingen? Dat ga ik de komende 2 jaar nader bestuderen in mijn promotieonderzoek.

Rik Braams is innovation officer bij de unit Innovatie in Mobiliteit van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en promovendus aan het Copernicus Institue of Sustainable Development van de Universiteit Utrecht.

Deel dit artikel