Spiegeltje, spiegeltje aan de wand
Een (zelf)refectie op ambtelijk vakmanschap
Tekst Maurits van den Toorn Beeld Shutterstock
De onorthodoxe ambtenaar heeft lef en pakt de ruimte die hij nodig heeft. Hij staat naast de inwoner en luistert naar zijn klachten. Met de onorthodoxe ambtenaar had de toeslagenaffaire voorkomen kunnen worden. Of is dat te simpel gezegd?
‘De keiharde les is dat we iets te verbeteren hebben’
‘Naast de inwoners staan hoort een deel van je taak als ambtenaar te zijn, ik vind het wat ongelukkig om daarvoor het begrip onorthodox te gebruiken. De ambitie van de ambtenaar is juist het goede doen voor de inwoners en dat betekent dat je naast ze staat,’ is de opvatting van Carsten Herstel, directeur-generaal Sociale Zekerheid en Integratie bij het ministerie van SZW en voorzitter van de jury van de Publiek Denken Top 100 Ambtenaar van het Jaar. Dat betekent niet dat je iedereen zijn zin kunt geven: ‘Tegelijk moet je ook belangen tegen elkaar afwegen en rekening houden met de rol van de overheid die niet alles op zich kan nemen. Dat is het spannende van de rol van de ambtenaar, je bent steeds aan het zoeken naar balans om een advies naar de politiek te brengen die uiteindelijk de keuzes moet maken.’ Herstel is er voorstander van dat ambtelijke afwegingen meer naar buiten komen, zoals de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties van de Tweede Kamer ook heeft geadviseerd. ‘Maak meer kenbaar aan politiek en samenleving, laat zien hoe een maatregel uitpakt en vertel wat de organisatie daarvan leert. Samenleving en politiek kunnen zo veel beter zien welke afwegingen zijn gemaakt, welke scenario’s zijn bekeken.’
Luisteren naar klachten De toeslagenaffaire heeft aangetoond dat het niet altijd goed gaat met de uitvoering van de regels, hoe goedbedoeld die ook zijn. Tot grote spijt van Herstel: ‘We hebben de keiharde les geleerd dat we iets te verbeteren hebben. We zijn als overheid bij het ontwerpen van alle toeslagen te veel uitgegaan van de zelfredzame burger die overzicht over zijn zaken en financiën heeft. Achteraf is dat geen goede aanname geweest, we zijn deels niet van het juiste mensbeeld uitgegaan. Bovendien hebben we het systeem te ingewikkeld gemaakt, we hebben daarbij onvoldoende naast de burger gestaan en signalen gemist of veronachtzaamd dat het verkeerd ging.’ Verbeteren betekent luisteren naar klachten. De verhalen van buiten moeten binnen de organisatie gehoord worden. Dat is niet een taak die moet worden overgelaten aan individuele ambtenaren, het hele ambtelijk apparaat moet daarvoor openstaan. ‘Dat apparaat is heel erg gebaat bij mensen die zich durven uitspreken, autonoom denken, kritisch blijven, divers zijn in achtergrond en denken. Binnen de organisatie hoort een veilige cultuur te bestaan waarin je kunt zeggen wat je denkt. De organisatie heeft de taak om dit te faciliteren, dat is een proces dat momenteel in ontwikkeling is. Het is niet alleen iets voor de top of de leidinggevenden, dit is iets van en voor iedereen in de organisatie. Leidinggevenden dragen daarbij wel extra verantwoordelijkheid,’ vindt Herstel.
‘Zorg gewoon dat mensen zich fair behandeld voelen’
Continu schipperen Ook Albert Jan Kruiter, onderzoeker bij het Instituut voor Publieke Waarden, wijst op het belang van veranderingen op organisatorisch niveau. ‘Als organisaties hartstikke star zijn georganiseerd - met protocollen en toezicht op toezicht - is het vreemd dat we als enige antwoord daarop hebben dat de ambtenaar onorthodox moet zijn, lef moet hebben en ruimte moet pakken. De vraag moet juist zijn: waarom organiseren we de boel niet zo dat mensen zich niet onorthodox hoeven te gedragen om goed werk te leveren?’ Ambtelijk handelen betekent altijd: het midden zien te vinden tussen de regels hanteren en onorthodox handelen, tussen standaarden volgen en daarvan afwijken. Dat continu schipperen is een vorm van vakmanschap die professionals in de praktijk hebben geleerd, het is veel genuanceerder dan onorthodox gedrag. ‘Organisaties zijn daar nu niet op ingericht, creatief zijn mag nu alleen in een ruimte met skippyballen. Afwijkend gedrag wordt ook niet onbegrensd getolereerd binnen organisaties, op een gegeven moment word je opzijgezet.’
Ondoordringbaar doolhof Veranderingen in organisaties doorvoeren is lastig. Men verschuilt zich vaak achter regels. Veranderingen zijn wel nodig om te bereiken dat “onorthodoxe mensen” gaan solliciteren en vervolgens ook passen binnen de organisatie. Het is dan ook veel meer een organisatievraagstuk in plaats van een mentaliteitsvraagstuk. Kruiter: ‘De waarde van onorthodoxheid wordt te veel benadrukt; gewone beleidsuitvoering heb je ook nodig, maar die moet dan wel goed worden uitgevoerd. Onorthodox, innovatief handelen in het openbaar bestuur wordt nu te veel als een afwijkend voorbeeld gepresenteerd, terwijl we veel meer een mengvorm nodig hebben tussen gewone standaard beleidsuitvoering en innovatief handelen. Organisaties moeten zo worden ingericht dat innovatief handelen onderdeel van het proces is, in plaats van dat het afhankelijk is van personen.’ René Paas, commissaris van de Koning in Groningen en eerder onder meer voorzitter van het CNV en Divosa, wijst op nog een ander aspect dat van grote invloed is op het ambtelijk handelen. ‘We hebben de neiging om bijna perfecte wetten te willen maken. Als er ergens iets misgaat, spreken de media er schande van en wil de Tweede Kamer dat er aanvullende regels komen. De Kamer wil daarmee laten zien dat ze aan de kant van de inwoners staat, terwijl ze juist veel beter aan de uitvoering de ruimte zou moeten laten. Alleen een heel goede minister of staatssecretaris houdt dan stand, maakt duidelijk dat het om iets gaat dat gedecentraliseerd is of zegt desnoods dat hij er nog eens naar zal kijken. Zo maken we elkaar helemaal gek met verstikkende wetten, waarna ambtenaren het maar moeten zien uit te voeren. Zelfs zij begrijpen als professionals de wet niet altijd meer, omdat er door die neiging tot perfectie een ondoordringbaar doolhof is ontstaan.’ Hij pleit dan ook voor zelfbeheersing bij het maken van wetten en regels. Paas maakt dagelijks mee wat de praktische gevolgen van die neiging tot perfectionisme zijn. ‘Neem de situatie in Groningen met de aardbevingsschade. Er is voor 400 miljard euro aan aardgas uit de grond gehaald. Je zou dan zeggen: geef ambtenaren royaal mandaat om het voor de mensen die hier nadeel van ondervinden in orde te maken en geef die mensen het voordeel van de twijfel. In plaats daarvan staan we door allemaal onbegrijpelijke regels en protocollen midden in de stroop en duurt het allemaal verschrikkelijk lang, terwijl je door royaal te zijn heel veel op de uitvoeringskosten bespaart. Doordat het allemaal zo lang duurt, krijgen mensen vaak uiteindelijk onvoldoende betaald, ook in Groningen worden aannemers duurder. Zorg gewoon dat mensen zich fair behandeld voelen.’
Scharrelruimte Wat te doen met een wetgever die zulke complexe wetten maakt dat zelfs ambtenaren er niet meer uitkomen? Het advies van Paas: ‘Je kunt veel beter raamwetten maken en de professionals beleidsruimte geven waar ze zelfstandig invulling aan kunnen geven. Ambtenaren hebben een goede opleiding en veel ervaring, die weten echt wel wat ze moeten doen. Zorg als wetgever dat duidelijk is wat ze moeten doen, niet hoe ze het moeten doen. Bovendien is er naast wetgeving nog veel aan toegevoegde regels, protocollen en instructies op detailniveau. Je ontneemt daarmee ambtenaren de mogelijkheid om zaken af te wegen, in plaats daarvan kunnen ze alleen nog maar lijstjes afvinken. En dat terwijl een zekere scharrelruimte nodig is om het een beetje menselijk te houden.’ Herstel is het met Paas eens dat er binnen de dienstverlening meer ruimte moet zijn voor individuele situaties. ‘Er zijn altijd gevallen waarvoor je iets speciaals moet doen. We moeten ervoor zorgen dat ongelijke gevallen ongelijk behandeld kunnen worden. Dat betekent dat je regelruimte in de wetgeving moet hebben, maar het is niet iets wat we zomaar in de uitvoering aan individuele ambtenaren kunnen overlaten. Ook hierbij geldt dat de organisatie handvatten moet aanreiken zodat de professionals weten hoe ze met die regelruimte om moeten gaan.’ ◼
‘Innovatief handelen hoort tot het gewone proces’
Deel dit artikel