Technologie en de overheid

Blauwdruk bestaat niet

Tekst Peter Joosten

Big data, Internet of Things, kunstmatige intelligentie, robotisering, blockchain, biotechnologie en wat al dan niet meer. Technologische ontwikkelingen lijken de wereld te overdonderen. Overheden spelen hierin een bijzondere rol. Ze initiëren, investeren, beperken, stimuleren, falen, proberen, struikelen en omarmen technologie. Er is geen blauwdruk hoe de overheid met technologie moet omgaan. Waar deze tijd om vraagt zijn digitale vaardigheden en vooral kritisch denken. 

Peter Joosten

is biohacker, toekomstdenker en wetenschapsjournalist. Hij heeft bedrijfskunde en journalistiek gestudeerd aan de Rijksuniversiteit Groningen. Na zijn afstuderen werkte hij zeven jaar als onderzoeker voor (lokale) overheden bij politiek-bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Necker van Naem.  Hij is auteur van het boek Biohacking, de toekomst van de maakbare mens. Als gastdocent is hij verbonden aan de Technische Universiteit Eindhoven (Master Human Technology Interaction) en de Next Nature Academy (thema: mensverbetering).  Hij geeft regelmatig lezingen en presentaties bij de overheid over de impact van technologische ontwikkelingen. In de afgelopen maanden deed hij dat onder andere bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, de Belastingdienst, provincie Gelderland en de gemeente Roermond. 

‘Digitalisering is nooit af’

Vers uit de collegebanken startte ik in januari 2010 bij een onderzoeks- en adviesbureau voor gemeenten, provincies en waterschappen. Ten opzichte van andere studenten op de opleiding Bedrijfskunde in Groningen had ik meer affiniteit met de publieke sector. Hoe vaak heb ik mezelf moeten verantwoorden? Mijn studiegenoot Simon: ‘Overheden zijn toch zo saai! Het bedrijfsleven is veel dynamischer, flitsender en sexyer.’

Zijn opmerking bleef in mijn achterhoofd hangen. Zeker toen ik me in de eerste weken verloren voelde in wollige beleidsnota’s, saaie raadsvergaderingen en duffe najaarsnota’s. Na een paar maanden veranderde dat. Ik mocht interim werken op de raadsgriffie van de gemeente Nijmegen. 

Een belangrijk onderdeel van de rol was om een werkgroep uit de gemeenteraad te begeleiden. De werkgroep Papierarm werken wilde onderzoeken of ze met een iPad raadsstukken konden lezen, in plaats van de dikke enveloppen met papier. De voorzitter van die werkgroep was overigens een goed geklede student met een dikke zwarte bril en veel politieke ambities: Rob Jetten. 

Digitaal vergaderen Tegenwoordig klinkt het vanzelfsprekend. Op een tablet of laptop kun je documenten (inclusief wijzigingen) snel ontvangen, teruglezen en opzoeken. In 2010 was het revolutionair en werd ik bijna dagelijks gebeld door andere overheidsinstanties om tips en inzichten te delen. Voor mij is het digitale raadswerk een sprekend voorbeeld van hoe digitalisering bij de overheid vorm kan krijgen. Een aantal lessen uit deze kleine casus: 

  1. De vraag ontstond vanuit de technologie. In het leven buiten de politiek waren raadsleden al gewend aan hun smartphone en tablet. Ze shoppen en bankieren via het internet, navigeren met hun smart-phone en communiceren continu met hun familie, vrienden en achterban via social media. Het was vanuit hun leefwereld logisch dat je die digitalisering dan ook kunt verwachten bij de overheid.
  2. Het was niet klaar na het uitleveren van de tablets. Als werkgroep moesten we de software testen, rekening houden met beveiliging en privacy, de gebruikers trainen en de achterliggende processen onder de loep nemen. Hoe zit het bijvoorbeeld met geheime stukken? Of met moties die je op de avond van de vergadering nog kunt wijzigen? 
  3. Sommige gebruikers konden niet overweg met hun digitale raadsstukken, of wilden niet overstappen. Ook na een aantal trainingen en soms persoonlijke begeleiding waren ze niet te vermurwen. In dat geval besloot de raad om een uitzondering te maken voor deze politici. Overigens zijn dit soort uitzonderingen, zoals ik later bij andere digitaliseringstrajecten heb gezien, niet altijd mogelijk of wenselijk.
  4. De digitalisering was nooit af. Nadat de raadsleden op hun tablet de stukken lazen, kwam de vraag van het college van B&W om digitaal te vergaderen. Kunnen ze dan ook direct de raadsvoorstellen doorsturen? Hoe zit het met de digitale ondertekening van de stafafdelingen, de directie en de wethouders? 
  5. Om te innoveren heb je een cultuur nodig waarin fouten maken mag. De werkgroep stond ervoor open om te pionieren, te proberen en te experimenteren. Ze accepteerden dat het in het begin niet zo snel ging of dat er dingen misgingen. 

Deze lessen herken ik wanneer ik in de krant lees over ict-projecten bij de overheid of met ambtenaren spreek over de rol van technologische ontwikkelingen in hun werk.

Ons leven Voor burgers is digitalisering een onmiskenbaar onderdeel van hun leven. Waarschijnlijk herken je het zelf wel. Je kijkt series op Netflix, leest je krant in een app, luistert naar afspeellijsten op Spotify, bestelt boodschappen bij Picnic, boekt je reis bij Booking.com en koopt boeken op Bol.com. 

In de meeste gevallen is de ervaring van de gebruiker prettig. Apps en digitale tools werken snel, zijn altijd toegankelijk en onthouden meestal je voorkeuren. Een logische reactie is dan: waarom kan de overheid dit niet? Nou, er zijn talloze redenen te bedenken. Naast een paar redenen die voor de hand liggen, zoals de enorme capaciteit aan programmeurs die grote technologiebedrijven hebben, zijn er in recente audits, rekenkamer- en beleidsonderzoeken een paar interessante bevindingen naar voren gekomen:

  • Overheden hebben meestal te maken met gebrekkige en verouderde ict-infrastructuur. Dit betekent dat er een kluwen van informatiesystemen met (soms) gebrekkige houtje-touwtjeverbindingen met elkaar communiceren.
  • De Algemene Rekenkamer concludeerde in 2019 dat er grote problemen in de informatiebeveiliging zijn bij overheden. Dit is vooral relevant omdat digitale sabotage of verstoring een van de grootste bedreigingen voor onze nationale veiligheid zijn (geworden). 
  • Een gebrek aan ict-deskundigen bij de overheid. Dit gaat niet alleen over hardware- en software- specialisten, maar ook over de digitale vaardigheden van ambtenaren buiten deze groep. Want iedereen die bij de overheid werkt, krijgt te maken met digitalisering.

Dit zijn valide kritiekpunten, maar de belangrijkste reden ligt wat mij betreft in de aard van de overheid. Er is niet één overheid, zoals een bedrijf. De overheid in Nederland bestaat uit gemeenten, provincies, waterschappen, de rijksoverheid, de Europese Unie, zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), samenwerkingsverbanden zoals de Veiligheidsregio’s en nog veel meer. Deze figuurlijke bak aan kikkers hebben vaak ook nog hun eigen bestuur en afzonderlijke (en soms tegenstrijdige) doelstellingen.

Een andere reden is dat het doel van een app vaak duidelijk en eenduidig is. Facebook wil dat je zo lang mogelijk op het platform bent, Google wil dat je zo veel mogelijk op advertenties klikt en een navigatie-app helpt je om zo snel mogelijk op de plaats van bestemming te komen. Het doel van de overheid is een stuk minder eenduidig. Uiteindelijk wil elk overheidsorgaan een zo fijn mogelijk land om in te leven, maar hoe vertaal je zo’n abstract doel in het ontwerp van je app of online omgeving? 

Stuwende kracht  Ondanks de moeilijkheden die overheidsinstanties nu al hebben met digitalisering, kunnen ze niet op de pauzeknop drukken. Sterker nog, digitalisering dendert door en drijft andere technologische ontwikkelingen. Digitalisering is de stuwende kracht achter technologische versnelling.

Digitalisering houdt in dat fysieke gegevens of kenmerken worden omgezet in datapunten, in bits en bytes, in nullen en enen. Door vooruitgang in de computertechnologie wordt dit steeds makkelijker en goedkoper. De zogenaamde Wet van Moore is dat ongeveer elke achttien maanden het aantal transistoren op een chip verdubbelt. Dit leidt tot een explosieve toename van rekenkracht en opslagcapaciteit voor fors minder kosten. 

Dit heeft onder meer als gevolg dat we steeds meer apparaten en dingen kunnen uitrusten met sensoren. Smart cities, een term waarmee steden als Amsterdam en Eindhoven zich profileren, staan vol met Internet of Things. Dit zijn onder meer sensoren die meten hoe vol afvalcontainers zijn, hoe verontreinigd de lucht is, hoeveel mensen uitgaan, hoe de verkeersdoorstroming is en nog veel meer.

‘Voor innovatie is een cultuur nodig waarin je fouten mag maken’

‘De overheid moet soms een pas op de plaats maken’

Kunstmatige intelligentie Al die sensordata worden op een bepaald moment te groot. Een collectie aan gegevens die je niet meer met een spreadsheet kunt analyseren omdat het te complex en te omvangrijk is, wordt ook wel big data genoemd. Om wijs te worden uit die brij van informatie, zetten organisaties kunstmatige intelligentie in. Overigens is dit niet zo bijzonder als het vaak klinkt. Kunstmatige intelligentie speelt ongemerkt nu al een enorme rol in ons dagelijks leven. Algoritmes van Spotify berekenen welk nummer je vast ook wel mooi vindt, die van Bol.com bedenkt welk boek je straks wilt lezen en de navigatie-app gaat binnen een paar seconden na wat de snelste weg van A naar B is. 

Maar naast sensoren, Internet of Things, big data en kunstmatige intelligentie, speelt toenemende digitalisering ook een rol bij bijvoorbeeld biotechnologie. Biotechnologiebedrijven analyseren met enorme computers complexe DNA-codes. Doordat de toename in chip- en rekencapaciteit kunnen die bedrijven dit steeds sneller en goedkoper doen. 

Het coronavirus is daar een sprekend voorbeeld van. Binnen enkele dagen na het uitbreken van het virus in Wuhan hadden Chinese wetenschappers het genoom van het virus geanalyseerd en met de wereld gedeeld. Op platformen zoals Nextstrain houden onderzoekers continu de transmissie van het virus bij door mutaties in de stamboom te analyseren en te uploaden. 

Digitale vaardigheden Technologische vooruitgang stopt dus niet bij digitalisering. Digitalisering is een eerste golf die andere technologieën versnelt. Als burger, consument, patiënt, bestuurder, politicus en ambtenaar kun je niet om technologie heen. Dit betekent overigens niet dat je alles moet weten van big data, kunstmatige intelligentie en biotechnologie, maar een basisset aan kennis en vaardigheden is onontbeerlijk.

In het boek Digitale intelligentie introduceren Hans Hoornstra en Wijnand van Lieshout daarom, niet heel verrassend, het concept van digitale intelligentie. De definitie van digitale intelligentie is ‘het vermogen om alert, verstandig en behendig te kunnen schakelen tussen vaardigheden die een digitaal verbonden samenleving van ons vereist’.

Het palet aan vaardigheden dat past bij een hoog ‘DQ’-niveau hebben ze samengebracht in het Columbusmodel. Voor dit essay gaat het te ver om alle vaardigheden in dat model te beschrijven, maar in het licht van technologische ontwikkelingen en de rol van de overheid wil ik er één uitlichten. Dit is kritisch denken.

Coronavirus-app De vaardigheid kritisch denken betekent dat je als overheid soms een pas op de plaats moet maken. Het traject in april 2020 om een app te ontwikkelen om de besmettingen met het coronavirus te traceren, laat dit goed zien. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) wilde binnen een paar dagen een app laten ontwikkelen met behulp van een “appathon”.

Van ethici, medici en privacy-deskundigen en zelfs tot de televisieuitzending van Arjen Lubach, leidde dat tot enorme kritiek. De teneur van de kritiek was of de overheid zich wel bewust was van het nut, de effectiviteit en impact van de app. Bovendien bleken de voorgestelde apps nog niet van goede kwaliteit.

Technofix  Het is natuurlijk makkelijk om kritiek te geven, zeker in crises zoals de coronapandemie waarin bestuurders onder grote druk staan. Toch is de reflex om een app te bouwen symptomatisch voor een ander fenomeen: de technofix.

In het boek To save everything, click here introduceert technologiecriticus Evgeny Morozov de term technofix. Hiermee bedoelt hij dat het een tendens is om problemen te versimpelen, buiten de context te plaatsen en te verwachten dat technologie de ideale oplossing biedt. Het probleem met technofix is dat maatschappelijke problemen en crises zich niet eenvoudig laten vangen in technologische antwoorden. In het geval van de corona-app vraagt hoogleraar Lokke Moerel zich bijvoorbeeld in een interview met de Volkskrant af welke impact de app heeft op het gedrag van burgers. Moerel: ‘Hoe mensen en organisaties in de dagelijkse praktijk reageren op zo’n app is enorm complex... Het ontwerp van de app is altijd het sluitstuk, niet het startpunt.’

Pittige keuzes De casus met de corona-app illustreert het belang van kritisch nadenken. Zeker in de context van de overheid die met haar beleid meerdere doelen nastreeft, die soms ook weer met elkaar in strijd zijn. Dit zijn pittige keuzes. Zo kan een overheidsorganisatie zo veel mogelijk data van haar gebruikers opslaan om zo de dienstverlening persoonsgericht en effectief te maken. Maar dat druist in tegen maatschappelijke principes die we in Nederland belangrijk vinden, zoals autonomie. Vanuit dat perspectief willen sommige gebruikers volledige regie hebben over hun eigen gegevens. 

Aan de andere kant zijn er ook gebruikers die het niet interessant vinden hoeveel ze van zichzelf delen in apps en online platformen. Dit levert vraagstukken op die niet technisch, maar juist ethisch, moreel en politiek van aard zijn. Moet je hierin als overheid bepalend zijn of de gebruikers hierin vrijlaten? 

Extra lastig hierbij is dat sommige gebruikers het niet interesseert hoeveel ze delen of dat ze niet begrijpen welke keuze ze maken (en wat de gevolgen daarvan zijn). In Nederland zijn ruim 2,5 miljoen mensen van 16 jaar en ouder die moeite hebben met lezen, schrijven en/of rekenen. Deze groep heeft ook vaak moeite met digitale vaardigheden. Los van de vraag over het delen van data, zorgt dat ook voor ingewikkelde afwegingen rondom dienstverlening. Vanuit een efficiency-oogpunt wil je als overheidsorganisatie het liefst één kanaal inzetten en mogelijk dan ook alleen maar digitaal. Is het dan voldoende om kwetsbare groepen te trainen, ondersteunen en begeleiden om hun overheidszaken digitaal af te handelen? Of moet je de ruimte laten zodat een groep ook analoog contact kan houden met de overheid? 

Kwaliteit Kortom, er is niet één antwoord of een ultieme blauwdruk over hoe overheden met digitalisering en andere technologische ontwikkelingen om moeten gaan. Voor elke situatie, voor elk maatschappelijk probleem, voor elk beleidsvoornemen en voor elke vorm van dienstverlening kan een overheidsorganisatie andere keuzes maken.

Dat is ook wat mij positief stemt. In alle jaren dat ik bij overheden heb gewerkt, merkte ik dat bestuurders, politici en ambtenaren niet lichtzinnig doen over de afwegingen die ze maken. Voor de buitenwereld lijkt dat soms traag, stroperig of in de woorden van mijn vriend Simon: ‘niet sexy’. 

Toch is die zorgvuldigheid in de meeste gevallen nodig voor de publieke zaak. Het analyseren van alle behoeften en belangen om daar vervolgens een goed onderbouwde afweging in te maken, dat is de kernkwaliteit van de overheid. In een wereld die steeds digitaler wordt, blijft dat een belangrijke capaciteit waar ambtenaren, bestuurders en politici hun beste werk doen voor hun gebruikers, cliënten en inwoners. 

‘Smart cities staan vol met Internet of Things’

Deel dit artikel