Wetgeving ontleden kan rare dingen voorkomen

Vooruit met de uitvoering

Tekst Maurits van den Toorn Beeld Aad Goudappel

Ondanks alle zorgvuldigheid en goede bedoelingen van de wetgever lopen in de uitvoering zaken regelmatig spaak. Niet voor niets heeft de Tweede Kamer vorig jaar een Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties ingesteld om te kijken wat er verkeerd gaat. Met Wetsanalyse kan de kloof tussen wetgeving en uitvoering worden overbrugd. ‘Al zijn alle rekensommen op de juiste manier gemaakt, er moet ruimte zijn om af te kunnen wijken van de wet als de uitkomst ervan in strijd is met het gevoel over wat redelijk en rechtvaardig is.’

‘Computers zijn eigenlijk helemaal niet zo slim’

Wetsanalyse is een methode waarmee de “vertaalproblemen” tussen juridische teksten en de praktijk van de uitvoering met ict in kaart worden gebracht. ‘Juristen construeren met juridische bouwstenen een wettekst,’ zegt Mariette Lokin, een van de bedenkers van Wetsanalyse. ‘Zo'n tekst heeft heel veel expliciete maar ook impliciete relaties met andere wetten en bevat open normen en formuleringen die invulling of interpretatie behoeven. Bij Wetsanalyse maken we de verschillende bouwstenen van de wet zichtbaar: we rafelen de teksten uiteen en ordenen alles zo dat een machine die de regels moet uitvoeren het ook begrijpt. Anders dan vaak wordt gedacht zijn computers namelijk helemaal niet zo slim. Mensen moeten ze vertellen wat ze moeten doen.’

Decomponeren Lokin werkt bij de Belastingdienst en promoveerde op een onderzoek naar wat de wetgever kan doen om de uitvoering van zijn producten en de verantwoording over de werking van wetten in een digitale omgeving te verbeteren. Een inspiratiebron was de aanpak voor Wetsanalyse die bij de Belastingdienst in ontwikkeling was. Die aanpak is vastgelegd in Wetsanalyse; voor een werkbare uitvoering van wetgeving met ICT, dat deze zomer is verschenen. Collega-jurist en medeauteur Anouschka Ausems vult aan: ‘In wetgeving wordt niet altijd expliciet rekening gehouden met de manier waarop geautomatiseerde uitvoering werkt. Formuleringen zijn soms multi-interpretabel, er zijn daardoor extra stappen en regels nodig om wetgeving bruikbaar te maken voor de ict en om geautomatiseerde beslissingen goed te kunnen uitleggen. Met Wetsanalyse decomponeren we als het ware de wetteksten. Door te werken met concrete voorbeelden en scenario’s over de toepassing van de regels kunnen we precies bepalen wat werkelijk nodig is in de uitvoeringspraktijk.’ Dat legt soms ook zaken bloot die nog niet of niet goed zijn uitgewerkt en vastgelegd, aldus Ausems. ‘Dat kunnen we dan alsnog doen, in beleidsregels of andere beleidsdocumenten; dat noemen we uitvoeringsbeleid.’ Lokin: ‘Softwarebouwers en wetgevers zijn inhoudelijk heel precies, maar ze gebruiken een andere taal. In de wet zijn zaken vaak niet expliciet gemaakt. Door de wettekst te decomponeren en te verrijken met de impliciet gebleven kennis uit bijvoorbeeld wetsgeschiedenis of jurisprudentie, maken we die zaken wel expliciet.’

Paradigmawisseling Bij Wetsanalyse werken (wetgevings)juris­ten, uitvoeringsexperts, analisten en ict-medewerkers samen en gelijkwaardig in elke stap van het proces. Schotten en drempels in en tussen departement en uitvoeringsorganisatie verdwijnen. ‘Wetsanalyse is “in de modder” ontstaan, echt op de werkvloer,’ schetst Ausems. ‘Door toepassen in de praktijk, feedback, aanpassingen, nieuwe feedback, enzovoort, ontwikkelt het zich verder, het is geen statische methode. Iedereen mag er wat van vinden en mag z’n zegje doen om de aanpak te verbeteren.’ Dat gebeurt door met elkaar aan concrete zaken te werken. Het is simpelweg een kwestie van kennismaken, samen leren hoe met Wetsanalyse te werken en dan aan de slag gaan. Van groot belang is dat uitvoeringsorganisaties veel eerder worden betrokken bij het wetgevings­proces. Nog voor er een formeel stuk ligt moet er aandacht zijn voor de effecten van voorgestelde wetgeving – op burgers en bedrijven – maar ook op andere wetgeving, op de bedrijfsvoering en de ict van de uitvoeringsorganisatie. Door Wetsanalyse al aan het begin van uitwerking van een beleidsvoornemen of van een wettelijke regeling toe te passen, kun je al die aspecten beter in beeld krijgen. Lokin: ‘Wetsanalyse is een paradigma­wisseling voor de organisatie. Het is niet alleen een technische exercitie, het is ook een andere manier van samenwerken tussen de disciplines binnen de overheid. Door met verschillende disciplines aan tafel te zitten worden wetgevingsjuristen geconfronteerd met de uitvoering van hun wetten. Dat levert interessante gesprekken op. Die gesprekken zijn tijdrovend, maar als je ze in een vroeg stadium voert, kunnen ze later veel incidenten in de uitvoering voorkomen.’

De zes stappen van Wetsanalyse

  1. Bepalen van het werkgebied Bepalen van de scope van de wetgeving en het uitvoeringsbeleid waarop Wetsanalyse toegepast wordt, bijvoorbeeld het bouwen van een ict-systeem of een uitvoeringstoets op conceptwetgeving.
  2. Zichtbaar maken van de structuur in de wetgeving Door het identificeren van de juridische “grammatica” van wetgeving met behulp van een juridisch analyseschema. De voorkomende formuleringen worden gerangschikt in verschillende juridische klassen. Die indeling biedt ondersteuning bij het expliciet maken van de betekenis van die formuleringen.
  3. Vastleggen van de betekenis van wetgeving Door voor iedere formulering de begrippen en de daarbij behorende eigenschappen te definiëren en concrete voorbeelden te maken die de betekenis van elk begrip verduidelijken en aanscherpen.
  4. Valideren van de analyseresultaten Met behulp van concrete voorbeelden en juridische scenario’s worden de analyseresultaten uit de vorige stappen getoetst.
  5. Signaleren van ontbrekend uitvoeringsbeleid Als er interpretaties en uit-voerings­aspecten naar voren komen die nog niet in uitvoeringsbeleid zijn vastgelegd, gaat er een signaal naar de verantwoordelijken zodat dit alsnog gebeurt. Dit is essentieel voor de rechtmatigheid van elke beslissing of berekening. Alles moet terug te voeren zijn op wetgeving of officieel vastgesteld uitvoeringsbeleid. Dit is de crux van deze werkwijze.
  6. Opstellen van het kennismodel De betekenis van de wetgeving en het uitvoeringsbeleid wordt overzichtelijk en samenhangend vastgelegd in een model, zodat deze kennis beschikbaar is voor implementatie in de uitvoeringspraktijk.

Concrete voorbeelden De vraag is of er bij Wetsanalyse ook oog is voor de menselijke maat en maat­werk. Ausems bevestigt dat: ‘De wet kan duidelijk zijn en de uitvoering ook, maar daarnaast blijft menselijk gevoel nodig bij de toepassing. In bijzondere situaties moet je in de uitvoering de regels opzij kunnen zetten, in afstem­ming met de beleidsmakers en wetgevers op het ministerie. Al zijn alle rekensommen op de juiste manier gemaakt, er moet ruimte zijn om af te kunnen wijken van de wet als de uit­komst ervan in strijd komt met het gevoel over wat redelijk en rechtvaardig is.’ Bij Wetsanalyse wordt met concrete voorbeelden gewerkt, bijvoorbeeld casussen uit vorige belastingjaren. Lokin: ‘Daarmee kunnen we zien of de regels doen wat we verwachten of dat er rare dingen gebeuren. Algoritmen achter beslisregels zijn ook heel goed te gebruiken om te analyseren waar problemen zitten. We kunnen daarmee zorgen dat bijzondere gevallen automa­tisch uit het systeem worden gehaald, zodat medewerkers zich dan daarover kunnen buigen om tot een redelijke en rechtvaardige beslissing te komen.’

Veiligheidsventiel Ausems: ‘De computer krijgt op die manier een soort veiligheidsventiel. Door met behulp van Wetsanalyse vooraf te onderkennen waar zich ongewenste situaties kunnen voordoen en dit in de ict op te nemen, kan de ict ondersteunen bij het detecteren waar menselijke maat nodig is. Het is wel van belang die afwijkende menselijke oplossingen vast te leggen in uitvoerings­beleid, zodat iedereen er kennis van kan nemen en in vergelijk­bare gevallen ook zo kan worden opgetreden. En koppel zo’n afwijking terug naar de wetgever, zodat bekeken kan worden of de wet misschien aanpassing behoeft.’ De verwachting is dat deze manier van werken de relatie tussen wetgeving en uitvoering flink kan verbeteren en in ieder geval meer oplevert dan weer een extra afstemmingsoverleg, strategie­sessie of managementlaag. Wetsanalyse wordt steeds breder toegepast bij de Belastingdienst, terwijl de IND bezig is met het beproeven ervan. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­relaties ondersteunt een pilot bij de IND, waarbij ook wetgevers en beleidsmakers op het terrein van de vreemdelingen­wetgeving worden betrokken. DUO, UWV en SVB zijn geïnteresseerd en ook vanuit het buitenland is er belangstelling. ◼

A. Ausems, J. Bulles & M. Lokin, Wetsanalyse; voor een werkbare uitvoering van wetgeving met ICT, Den Haag: Boomjuridisch, 2021.

‘Softwarebouwers en wetgevers gebruiken een andere taal’

Deel dit artikel