Op weg naar een transformatieve overheid

De ambtenaar als hoeder van maatschappelijke transities

Als we in 2050 in een klimaatneutrale samenleving willen leven, dan is een ingrijpende transitie nodig die zich uitstrekt over vele domeinen in onze samenleving. Denk aan fundamentele veranderingen in ons energie-, voedsel- en mobiliteitssysteem. Transitiewetenschappers benadrukken dat de overheid onmisbaar is om maatschappelijke transities te laten slagen. Maar veel ambtenaren worstelen met transitietaken. Daarom hebben we een nieuwe bestuurlijke traditie nodig: de transformatieve overheid.

Bestuurlijke tradities geven ambtenaren legitimiteit te handelen. Uit mijn promotie­onderzoek blijkt dat het vormgeven van transities een onmogelijke opgave is binnen de huidige bestuurlijke tradities. Bijvoorbeeld omdat deze tradities voorschrijven dat een ambtenaar gebonden is aan strikte regels en procedures (vanuit de klassieke bureaucratie), altijd efficiënte oplossingen moet kiezen (vanuit neoliberalisme) en er een breed draagvlak moet zijn voor overheidsingrijpen (vanuit de netwerkgovernance). Dat helpt allemaal niet om voortvarend met transities aan de slag te gaan. Daarom is een nieuwe bestuurlijke traditie nodig die ik de transformatieve overheid noem.

Cruciale rol Een klimaatneutrale samenleving in 2050: als politiek is besloten dat we ons naar zo’n urgent doel bewegen, hebben ambtenaren een bestuurlijke traditie nodig die dit faciliteert. Argumenten, procedures en instituties die ervoor zorgen dat ambtenaren de transitietaken die transitiewetenschappers aan de overheid toeschrijven, goed kunnen uitvoeren. Ambtenaren zijn immers degenen die met voorstellen komen, publieke plannen uitwerken, alternatieven aandragen of stimuleren, ideeën doorrekenen en programmeren. Ambtenaren zijn een institutie op zich. Ze worden benoemd voor het leven, dus kunnen als geen ander tegenwicht (zie het net verschenen boek van Erik Pool over tegenmacht; Macht en Moet) bieden aan de grilligheid van de politiek en de waan van de dag. Want transities vergen per definitie een lange adem. Als de politiek besluit dat de transitie er moet komen, als er doelen zijn en een roadmap, dan kunnen we de begeleiding van die transitie langdurig onderbrengen bij de ambtenarij. Ambtenaren worden daarmee de hoeders van transities en de publieke waarden die daaronder schuilen. Dit is een van de uitgangspunten van de transformatieve overheid.

De belangen van de toekomstige generaties Dat het legitiem is dat ambtenaren met transitie bezig zijn, staat buiten kijf. Politici hebben hun handtekening gezet onder internationale akkoorden, zoals het Klimaatakkoord en de Sustainable Development Goals van de Verenigde Naties. Die langetermijnafspraken zijn bindend. De transformatieve overheid betrekt daarbij nadrukkelijk de belangen van de toekomstige generaties. Veel politici die nu opa of oma worden, gaan zich steeds meer bekommeren om het lot van hun kleinkinderen, onafhankelijk van hun politieke voorkeur. Ook politici die voorheen vooral gefocust waren op de economie. De toekomstige generaties ondervinden de gevolgen van onze collectieve besluiten nu, terwijl ze niet aan tafel zitten om mee te beslissen. Dit geldt ook voor natuurlijke entiteiten, zoals dieren of de natuur.

Wettelijke verankering In Nieuw-Zeeland hebben ze het daarom anders aangepakt met de Whanganui rivier. Deze rivier is belangrijk voor de leden van de Maori-stam, omdat ze geloven dat hun voorouders voortleven in de rivier. De rivier is aangemerkt als een levende entiteit en kan dus geen bezit worden van iemand. De rivier heeft wettelijke rechten gekregen: ze kan aanklagen en aangeklaagd worden. Bedrijven kunnen hier niet zomaar meer hun afval dumpen. Deze denktrant is minder vreemd dan het wellicht lijkt. Een bedrijf is als BV ook een rechtsgeldige entiteit. We vinden het niet gek dat een abstracte, economische constructie rechten heeft. Waarom dan wel voor een ecosysteem waar mensen, planten en dieren afhankelijk van zijn? Door de natuur rechten te geven, kunnen waardevolle plekken in de wereld worden beschermd, zoals al is gebeurd bij natuurparken in de VS, de heilige rivier de Ganges in India en de regenwouden in Zuid-Amerika. Ook in Rotterdam bereidt een team juristen een zaak voor die de (nieuwe) Maas een eigen rechtspersoonlijkheid moet geven en zo de rivier kan vrijwaren van inbreuken op haar ecosysteem en schendingen van haar oevers. Wettelijke verankering geeft ambtenaren de legitimiteit om vast te houden aan transities, ook als er economisch andere belangen spelen. Indien nodig kunnen toekomstige generaties en natuurlijke entiteiten bij de rechter afdwingen dat er wordt vastgehouden aan een ingezette transitie. Anders zullen de kortetermijnbelangen van de huidige, machtige partijen blijven prevaleren.

Uitdagingen Als we een transitie willen laten slagen, kunnen we ambtenaren de transitie langdurig laten begeleiden en beschermen. Een fundamenteel probleem daarbij is dat ambtenaren niet democratisch gekozen zijn. Het doel van de transitie staat vast, maar over het ‘hoe’ moet altijd te praten zijn. Want een transitie is nooit af; het vraagt voortdurend om nieuwe afwegingen. Waarom mogen ambtenaren hierover besluiten als de politiek de wil van het volk vertegenwoordigt? Hoe we dit inrichten, moeten we dus goed uitdenken. Ik denk dat er innovaties in de democratie nodig zijn en aanpassingen in de verhouding tussen de politiek en de ambtenarij. Het moet een politiek besluit zijn om de ambtenarij het mandaat, de legitimiteit en de invloed te geven om transities te begeleiden. Dit is ingrijpend, want de politiek geeft voor lange periode een deel van haar macht af aan een groep mensen die niet is gekozen. Ambtenaren hebben bescherming en ondersteuning nodig bij hun transitietaken, maar moeten óók gecontroleerd kunnen worden. Wat betekent de transformatieve overheid voor de vaardigheden van ambtenaren? Om met transitietaken aan de slag te kunnen gaan, moet je als ambtenaar toekomstgericht zijn en als een systeemarchitect begrijpen aan welke knoppen je kunt draaien. Transities gaan over domeinen heen, terwijl de Rijksoverheid verkokerd georganiseerd is. Dat vraagt om specifiek competenties en een andere manier van kijken, holistisch en abductief: terugredenerend vanuit de stip op de horizon. Je moet daarbij duurzaamheids- en sociale doelen slim aan elkaar weten te verbinden, want transities hebben ook verliezers.

Vervolg

Het concept van de transformatieve overheid staat nog in de kinderschoenen. De bestuurskunde en de transitiewetenschappen zijn niet vaak eerder zo dicht bij elkaar gebracht. In de tweede paper van mijn promotieonderzoek ga ik de probleemstelling uit mijn eerste paper empirisch ondersteunen. Daarna onderzoek ik of er nu al strategieën zijn die we kunnen gebruiken om taken die moeilijk te legitimeren zijn toch op te kunnen pakken. Dit zijn mogelijk bouwstenen voor de transformatieve overheid. Voor de vierde paper bestudeer ik de innovatie-units van de verschillende departementen: hoe positioneren zij zich en welke argumenten gebruiken zij om hun werk te legitimeren? Ben jij ook bezig met missiegedreven innovatie en transities bij de overheid? Dan kom ik graag met je in contact. En bekijk wat het nieuwe observatorium van het Copernicus Instituut van de universiteit van Utrecht voor je kan betekenen.

Rik Braams is innovation officer bij de unit Innovatie in Mobiliteit van het ministerie van Infrastructuur en Water­staat en promovendus aan het Copernicus Institue of Sustainable Development van de Universiteit Utrecht.

Deel dit artikel