Vraagtekens bij de vierde macht

Tijd om de expertocratie ethisch en rechtsstatelijk te evalueren

Tekst Jelle van Baardewijk Beeld ANP

Max Weber schreef: ‘Een echte ambtenaar [..] moet gezien zijn eigenlijke beroep geen politiek bedrijven, maar besturen. Dat wil zeggen: onpartijdig besturen.’ Onpartijdig besturen. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Mensen die voor de overheid werken, of dat nu een bestuurder is die in Den Haag beleidsstukken schrijft of een leraar in Den Bosch, drukken hun stempel op de inrichting van de publieke orde. Politici verlaten zich bij beleidsontwikkeling ook op de specifieke kennis van ambtenaren. Ambtelijk bestuurders zullen de keuzes van ministers altijd voorbereiden. Door deze afhankelijkheid kunnen verhoudingen tussen politiek en overheid gemakkelijk uit de pas gaan lopen.

‘Het algemeen belang moet de leidraad blijven’

Een goed voorbeeld van dergelijke scheefgroei is de macht van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Outbreak Management Team (OMT) in de aanpak van COVID-19. Sinds de uitbraak van COVID-19 komt het zelden voor dat politici afwijken van de beleidssuggesties van het RIVM en het OMT. Ondanks het onbehagen van een aanzienlijk deel van de bevolking bij bijvoorbeeld de schoolsluitingen en avondklok wordt dit beleid ook niet gedetailleerd toegelicht. De modellen zeggen dat het moet. Daardoor ontstaat gemakkelijk de indruk dat de beslismacht ligt bij topambtenaren en de experts die zij consulteren. Het is de vraag of politici überhaupt wel genoeg slagkracht hebben om de vele experts aan te sturen en hun adviezen op waarde te schatten.

Vierde macht Het thema van de macht van ambtelijk bestuurders binnen de staat werd al geadresseerd door de bestuurskundige René Crince Le Roy in zijn oratie De Vierde Macht uit 1969. Die beroemde titel verwijst impliciet naar Montesquieus rechtsstatelijke concept van de trias politica, welke hij met het benoemen van een vierde macht uitbreidt naar de bestuurskunde. In de vierde macht ziet Crince Le Roy een nieuw machtsblok dat naast de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht bestaat. Hoeveel macht heeft de vierde macht? Ligt zij bij mensen, instituties of veeleer in netwerken? En wat legitimeert dit machtsblok? Hoeveel macht resteert er voor de klassieke wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht? Dit zijn vragen die ook een modern land als Nederland zich moet blijven stellen. In 2021 is een bredere interpretatie van het begrip vierde macht nodig dan René Crince Le Roy biedt. Het gaat niet alleen om ambtenaren, maar ook om experts, wetenschappers en zelfs de media. Een aardige illustratie van die mediamacht: de coronamaatregelen worden gepresenteerd op persconferenties, pas de dag erna bespreekt men ze in de Tweede Kamer. In beide gevallen gaat het eerder om beeldvorming en communicatie, dan om een kritisch debat. Zelfs Nederlandse kwaliteitsmedia bieden vooral toelichting bij coronabeleid en doen verslag van de stemming in het land. Ook dat heeft veel met kennis en kunde te maken. Zijn journalisten wel in staat om een integraal normatief oordeel te vellen over corona? Dat valt tegen. Politiek en media gaan volledig mee met de bestuurders- en expertlogica en negeren allerlei ethische bezwaren.

Verantwoordelijkheidsethiek Om te begrijpen wat hier gebeurt kunnen we opnieuw bij Weber terecht. Hij maakt een onderscheid tussen overtuigingsethisch en verantwoordelijkheidsethisch denken. Hij stelt: ‘[..] er is bijna geen diepere tegenstelling denkbaar dan die tussen iemand die handelt volgens de overtuigingsethische maxime, die, religieus geformuleerd, luidt: ‘doe wat je moet doen, en laat de gevolgen aan God over’, en iemand die handelt volgens de verantwoordelijkheidsmaxime dat je moet instaan voor de (voorzienbare) gevolgen van je handelen.’ Dit verschil speelt ook bij het coronabeleid. Medisch experts en ambtenaren vinden hun beleidsvoorstellen pragmatisch en ethisch. Toch gaat het hier om een smalle, overtuigingsethische benadering waarin weliswaar geldt dat zo min mogelijk mensen besmet mogen raken met COVID-19 opdat er zo min mogelijk mensen sterven, maar de geestelijke, sociale en economische prijs daarvoor wordt niet of nauwelijks meegewogen. De beschouwing vanuit de verantwoordelijkheidsethiek ontbreekt daarmee en dat is in feite typisch voor overheidsorganisaties. Het is namelijk de politiek die het algemene belang voor ogen moet behouden en het oordeel van experts moet inkaderen. Anders heb je de facto een bestuur door experts, oftewel een expertocratie. Niet alleen politici, ook bestuurders en hun ambtenaren zouden hier veel scherper op moeten zijn. Het algemeen belang moet leidraad blijven, niet de opvatting van experts; de samenleving en niet het laboratorium.

Jelle van Baardewijk
Jelle van Baardewijk is lector bedrijfsethiek aan de Hogeschool Rotterdam en universitair docent maatschappelijke bestuurskunde aan de Vrije Universiteit. Zijn onderzoek gaat over ethiek, overheid en markt.
‘De overheid is door een politiek van decentralisaties autonomie kwijtgeraakt’

Toeslagenaffaire Iets vergelijkbaars speelde bij de toeslagenaffaire. Verschillende ministeries en uitvoerende diensten wijzen naar elkaar terwijl de Ombudsman al jaren oproept om gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen. Dat begint in feite al met het ordenen van het verschil tussen beleidsmakers en beleidsuitvoerders en het stroomlijnen van effectieve terugkoppeling tussen die twee machten welke bijsturen mogelijk maakt. De institutionele verwarring is enorm in deze casus waarin ambtenaren elkaar verwijten maken en de politiek gekrenkt toekijkt. Natuurlijk zouden waardebotsingen hiermee niet uitgesloten zijn. Het algemeen belang bestaat immers niet. Maar het probleem van veel ambtelijk bestuurders is dat ze die waardebotsingen überhaupt niet waarnemen. Voor het RIVM en OMT is het zonneklaar dat COVID-19 onder controle moet komen. De uitbraak moet worden gemanaged. Maar dat ontslaat de politiek niet van de verantwoordelijkheid te vragen tegen welke prijs deze controle mag plaatsvinden. Het is in het algemeen belang om een waardeafweging te maken en die ook vervolgens onder woorden te brengen. Wanneer het waardeconflict niet wordt erkend, is een eenzijdige aanpak onvermijdelijk.

Heerschappij van experts Is het primaat van bestuur boven politiek nieuw? Nee, er is een lange ontwikkeling van technocratisering zichtbaar in het Nederlands staatsbestel. In het boek Twee Pijlers: het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat (2021) van politicoloog Ruud Koole zijn drie mooie voorbeelden te vinden van machtsverschuiving van politiek naar organisaties waarin geen democratische verantwoording dient te worden afgelegd. De eerste is de toename van internationale bestuursorganen die geen democratische verantwoording hoeven af te leggen, zoals de Europese Centrale Bank (ECB). In Nederland merken wij zeker dat de ECB door onszelf niet politiek stuurbaar is want het renteregime past ons niet goed (er is overigens ook geen democratische verantwoording binnen de EU). Als land met veel spaargeld, vooral dankzij ons pensioensysteem, zijn wij gebaat bij een hoge rente. Onze huizenmarkt is mede door het rentebeleid oververhit. Toch heeft de ECB op eigen mandaat besloten dat het huidige rentebeleid effectief is. Daar zijn valide argumenten voor, zoals het nastreven van de stabiliteit van Zuid-Europese economieën, maar die laat ik hier verder voor wat ze zijn. Mijn punt is dat de ECB een heel grote autonomie heeft ten overstaan van Nederlandse burgers. En zo zijn er meerdere Europese en internationale overheidsorganen die symbool staan voor de nieuwe technocratie, oftewel: de vierde macht van experts. Neem het mandaat van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), een internationaal invloedrijk instituut waarvan het bestuur uiterst ondemocratisch wordt gekozen en ook de zakelijke invloeden en dus corruptiegevaren nader onderzoek verdienen.

Ten tweede zijn er in Nederland 150 nationale zelfstandige bestuursorganen (zbo), waaronder het Centraal Planbureau (CPB), het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Ze zijn zelfstandig en dus niet ondergeschikt aan een minister. De taken van deze bestuursorganen verschillen behoorlijk: van regelgeven en toezichthouden tot uitvoeren of slechts adviseren. Daarnaast is er nog een stel organisaties dat officieel niet zelfstandig is, maar toch beleidsbepalend, bijvoorbeeld het Nederlands Instituut voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en ook het RIVM. Ten derde is de overheid door een politiek van decentralisatie veel autonomie kwijtgeraakt aan de vrije markt en het maatschappelijk middenveld. Rijkswaterstaat bijvoorbeeld, werkt veel met ingehuurde ingenieurs die het nodige in de melk te brokkelen hebben. Netwerkvorming en marktwerking zijn sturend geweest de afgelopen jaren en hebben de macht van de politiek verkleind en die van lobbyisten, actiegroepen en experts vergroot.

Claim politieke verantwoordelijkheid De drie langetermijnontwikkelingen die samen de technocratisering van de staat veroorzaken – internationale instituties, zelfstandige bestuursorganen en decentralisatie – hebben alle hun oorzaken. De wereld wordt steeds complexer en specialistischer. Maar er is daardoor wel een nieuw machtsblok ontstaan met weinig politieke c.q. democratische verantwoordingsplicht. De macht van het RIVM, OMT en WHO past in een decennialange geschiedenis van depolitisering van overheidsbeleid. Het moment is gekomen om deze ontwikkeling ethisch en rechtsstatelijk te evalueren. Aangezien er net verkiezingen zijn geweest, kan de politiek hierop juist nu vooruitlopen: kabinet en leden van de Tweede Kamer, neem je verantwoordelijkheid. ◼

De citaten in dit artikel van Jelle van Baardewijk komen uit Politiek als beroep (vertaling Hans Driessen, Van Tilt 2012), resp. p. 64 en p. 96.

‘Is het primaat van bestuur boven de politiek nieuw?’

Deel dit artikel