Invoering Omgevingswet: 2020 wordt
een jaar van trainen

‘Voldaan achteroverleunen
is er niet bij’

Tekst Maurits van den Toorn

Beeld Shutterstock

De voorbereiding van regelgeving onder de Omgevingswet is inmiddels grotendeels voltooid. Er wordt nog hard gewerkt aan de ministeriële regelingen. Voordat we op 1 januari 2021 definitief aan de slag kunnen, moet er op andere terreinen nog flink wat gebeuren. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is nog niet af. Op basis van wat provincies, waterschappen en gemeenten erin zetten, wordt in de eerste helft van 2020 duidelijk hoe het zit met de functionaliteit en de noodzaak van eventuele aan­passingen. En de cultuurverandering die noodzakelijk is, zal ook tijd kosten. Hoe dan ook: 2020 wordt een jaar van trainen.

Heleen Groot
‘In 2021 vertrekt het schip, maar dan hebben we de bestemming nog niet bereikt’

Heleen Groot is directeur van het programma Aan de slag met de Omgevingswet bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). ‘Dat alle regelgeving bij de Eerste Kamer ligt, wil niet zeggen dat er niets meer verandert,’ zegt ze, ‘maar het gaat zeker niet meer over de kop. Daarmee kun je zeggen dat de regelgeving stabiel is.’
Eugène Meuleman, programma-manager Omgevingswet bij Unie van Waterschappen, is van dat laatste nog niet overtuigd. ‘We bereiden ons via het landelijk programma Aan de Slag met de Omgevingswet en de Unie voor op een goede en tijdige implementatie, maar dat is lastig als de regelgeving nog niet helemaal stabiel is.’ Voor de waterschappen valt het werk trouwens mee, als je dat van zo’n grote operatie mag zeggen. Meuleman: ‘De gemeenten hebben te maken met vrijwel alle facetten uit het fysieke domein. De 21 waterschappen richten zich vooral op het waterdomein en we hebben eerder al een vergelijkbare operatie in het klein gehad toen een aantal wetten is opgegaan in de Waterwet; daardoor hebben we al een beetje ervaring met zo’n operatie.’


Leeg systeem

De tweede pijler is het digitale loket, officieel het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), dat de verschillende digitale loketten gaat vervangen. Het is één digitaal loket waar overheden, burgers en bedrijven snel kunnen zien wat is toegestaan in de fysieke leefomgeving. Groot: ‘Eind december wordt een versie van de landelijke voorziening van het DSO opgeleverd, die geschikt is om op aan te sluiten, mee te oefenen en te vullen met eigen regelgeving. Daar hebben wij, de koepels, BZK en onze ontwikkelpartners, heel hard voor gewerkt. En dat betekent dat alle partijen een jaar de tijd hebben om ermee te oefenen, zoals eerder was vastgelegd in het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet. Op dat moment is het nog een “leeg” systeem. Provincies, waterschappen en gemeenten (en hun omgevingsdiensten) moeten vervolgens hun technische aansluitingen op het DSO realiseren en het systeem vullen met hun lokale regelingen en vragenbomen. Ook dan is het DSO nog niet af, want op basis van wat erin komt, wordt in de loop van 2020 duidelijk hoe het zit met de functionaliteit en de noodzaak van eventuele aanpassingen. Groot: ‘Voor het afronden van een aantal gebruikerstoepassingen die we in de basis al hebben gemaakt, gebruiken we ook de ervaringen die we opdoen met het oefenen.’

Volgens Groot bestaan er zorgen dat het DSO niet op tijd klaar zal zijn. ‘Dat komt onder andere doordat er een probleem was met een standaard voor de plansoftware waarmee het omgevingsplan wordt opgesteld. Dat probleem is inmiddels opgelost. Begin 2020 kan iedereen aan de slag met het DSO.’ Meuleman over het DSO: ‘We krijgen te maken met “lerend werken”, dat is tijdrovend en bewerkelijk, maar komt het draagvlak voor het DSO zeker ten goede. Bij de ontwikkeling van het digitale stelsel spelen ook softwareleveranciers een belangrijke rol. Zij helpen de verschillende overheden met het aanpassen van de software van de verschillende systemen zodat zij op het landelijke stelsel kunnen aansluiten. Ook daar is nog veel werk aan de winkel.’


Eugène Meuleman
‘Bij de Waterwet is een soortgelijke operatie uitgevoerd’

Henry Meijdam
‘De gebruiker moet er werkelijk op vooruitgaan’

Maatschappelijke meerwaarde

Albert Vermuë is als beleidsdirecteur Leefomgeving bij VNG bij de totstandkoming van het DSO betrokken. ‘Tot nu toe gaat het goed, al is het met een digitaal project altijd lastig om te “voelen” hoe het ermee staat. Zo’n stelsel opzetten met vier partijen is ingewikkeld en vervolgens zorgen dat alle partijen erop aangesloten zijn, is nog ingewikkelder. Dat geldt ook voor het vullen van de voorzieningen met alle noodzakelijke gegevens, lokale regels en de regelgeving die van het rijk naar de decentrale overheden gaat – we noemen dat wel “de bruidsschat”. Vanuit VNG hebben we allerlei faciliteiten opgezet om de gemeenten hierbij te ondersteunen.’

Henry Meijdam, algemeen directeur van IPO, is er minder gerust op. ‘Wij willen graag zo snel mogelijk met het DSO van start, maar wel op het vereiste kwaliteits­niveau. De gebruiker moet er werkelijk op vooruitgaan. En dan zien wij nog een aantal onzekerheden. We pleiten er daarom voor halverwege 2020 conclusies te trekken en dan eventueel te durven besluiten om de invoering uit te stellen. We moeten niet met één hand op de rug gebonden en hinkelend van start gaan met de Omgevingswet.’
Parallel aan het realiseren van het DSO bouwen de provincies twee digitale informatiehuizen, voor natuur en externe veiligheid. Meijdam: ‘Die informatiehuizen kunnen later op het DSO worden aangesloten. De voorbereidingen lopen al, maar het wordt stevig doorwerken om ze op tijd gereed te hebben.’


Ja, mits

En dan de derde pijler, het minst grijpbare onderdeel van het proces: een andere manier van werken. Meuleman heeft het zelfs over een paradigmashift. ‘De Omgevingswet laat meer over aan de decentrale overheden en betekent een andere manier van samenwerken tussen overheden onderling en tussen de overheid en haar omgeving. Er is sprake van een verschuiving van “nee, tenzij” naar “ja, mits”. Overheden moeten een andere houding aannemen en meer aan de voorkant meedenken met initiatiefnemers van plannen. Pas als blijkt dat ergens grote risico’s aan zitten, zal de overheid optreden. De samenwerking wordt intensiever, de wederzijdse afhankelijkheid neemt toe. De zwakste schakel is daardoor medebepalend voor het eindresultaat.’

Zo’n andere manier van werken lukt niet van vandaag op morgen, waarschuwt Groot: ‘De cultuurverandering is het lastigste onderdeel van het pakket, het duurt misschien wel een generatie voordat je die helemaal hebt gerealiseerd. In het nieuwe stelsel kijken we naar hoe iets wél kan. Dat is vooral bestuurlijk een ding, ambtenaren en leidinggevenden moeten daarmee leren omgaan, terwijl bestuurders ook het lef moeten hebben om in bepaalde gevallen “nee” te zeggen omdat niet alles kan.’’


Baten van de wet

Groot: ‘De andere werkwijze betekent dat bestuurslagen meer dan ooit met elkaar moeten samenwerken. Er is meer afstemming nodig, bijvoorbeeld omdat voor het gros van de vergunningen binnen 8 weken een besluit moet worden genomen. Maar ook omdat veel problemen en oplossingen daarvoor zich niet beperken tot de gemeentegrenzen. Ons advies is daarom: zorg dat je elkaar kent, stem je werkprocessen op elkaar af en richt regionale samenwerkingsverbanden op. Wij bieden ondersteuning bij het maken van afspraken over dergelijke vormen van samenwerking.’

Ook Vermuë wijst erop dat de andere manier van werken wezenlijk is voor het nieuwe stelsel. ‘Dat is iets minder kwetsbaar dan het DSO, het hoeft niet van de ene op de andere dag, maar het is wel nodig om baten van de wet te hebben. Het gaat er na 1 januari 2021 vooral om dat iedereen leert om in de geest van de wet te werken. Dat vergt van de mensen vooral dat ze moeten helpen om dingen mogelijk te maken, dat is iets anders dan vergunningen verlenen. En niet te vergeten: ook het bestuur moet in deze geest gaan werken door burgers veel meer aan het begin te betrekken bij de discussies en bij de keuzes hoe we onderwerpen willen aanpakken.’


Duidelijk is dat 2020 voor alle overheden een jaar van trainen wordt. Groot schetst het beeld: ‘Je kunt de Omgevingswet zien als een berg die je kunt bedwingen door veel te oefenen en conditie op te bouwen. We hebben interbestuurlijk een lijstje opgesteld met de dingen die het komend jaar in ieder geval klaar moeten zijn. Er is vanuit de verschillende koepels een enorm hulpaanbod dat helpt om een pad bergopwaarts te vinden.’

Na 1 januari 2021 kan er niet voldaan achterover worden geleund. Zeker niet, reageert Groot. ‘Vooral de cultuurverandering is een proces dat nog lang duurt. Bovendien is er een ruim overgangsrecht, zodat we zowel centraal als vanuit de koepels met energie en ambitie blijven werken aan de verdere implementatie. Ik vat het zo samen: in 2021 vertrekt het schip, maar hebben we de bestemming nog lang niet bereikt. Tijdens de vaart leren we nog heel veel, maar als je niet van wal steekt, kom je nergens. We zeggen dan ook: start nou maar, problemen los je onderweg wel op.’

En als het onderweg soms lastig is, dan is het belangrijk om niet te vergeten dat de hele “operatie Omgevingswet” niet zomaar op touw is gezet. Groot: ‘Het gaat om veranderingen vanuit de samenleving, het zijn maatschappelijke opgaven die om een andere benadering vragen.’ ◼

Albert Vermuë
‘Anders werken is wezenlijk voor het nieuwe stelsel’

Deel dit artikel