Gemeente, heb je zaken op orde:

‘Pak de kansen van de Omgevingswet’

Tekst Ellen Röling

Beeld Hugo Doornhof

Het grootste gevaar bij de Omgevingswet? Dat de kansen niet worden benut en alles hetzelfde blijft, stelt Hugo Doornhof, omgevingsrechtspecialist en advocaat/partner bij advocaten­kantoor AKD in Amsterdam.

Hugo Doornhof: ‘Of de Omgevingswet gaat doen wat hij moet doen, zal pas echt duidelijk worden als de wet van kracht is en de bestuursrechter de eerste uitspraken doet’

‘Is het subsidiariteits­beginsel daad­werkelijk goed verankerd?’

Het idee achter de Omgevingswet is dat er meer ruimte is voor initiatieven, terwijl rekening wordt gehouden met wat er al is. Doornhof: ‘Een bestemmingsplan bevat gedetailleerde regels, een omgevingsplan straks hopelijk meer globale kaders. Dat betekent dat ideeën niet op voorhand in de kiem worden gesmoord met strikte regels vooraf, maar dat er een kader is waarbinnen je een initiatief wel of niet kunt honoreren. Dat er ruimte is om functies toe te bedelen aan locaties, zonder dat de gevolgen al helemaal zijn doorgerekend. Dat kan wachten tot de vergunning. Dat maakt de interactie beter en het handelen van de overheid flexibeler.’


‘Dat betekent niet dat regels worden afgeschaft,’ aldus Doornbos. ‘Maar de Omgevingswet biedt de kans om een afweging te maken: geven we de burger ruimte? Of regelen we toch weer per perceel minutieus wat daar is toegestaan? De Omgevingswet is dus geen garantie voor verandering, maar geeft ruimte voor een cultuuromslag.’


Subsidiariteit als basis

De Omgevingswet is gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel, wat wil zeggen dat beslissingen zoveel mogelijk lokaal zouden moeten worden genomen. Doornhof: ‘Provincies komen alleen in beeld als bepaalde regels op provinciaal niveau doelmatiger of effectiever zijn dan een lokale besluitvorming. Op rijks­niveau blijven alleen de regelingen over die voor het hele land moeten gelden. Denk aan algemene regels voor de veiligheid van woningen.’


Als we dit subsidiariteitsbeginsel goed naleven doet de Omgevingswet volgens Doornhof beter recht aan het Huis van Thorbecke dan de huidige situatie: elke bestuurslaag heeft zijn eigen rol en bevoegdheden en rijk en provincie kunnen niet al te makkelijk ingrijpen in de vrije beslisruimte van de gemeente. ‘We zijn daarbij wel afhankelijk van hoe de rechter de bevoegdheden interpreteert. De regel dat een provinciale verordening het lokaal bestuur mag “overrulen” als er een provinciaal belang is, geldt nu ook al. Maar de provincie hoeft dit nu niet of nauwelijks te motiveren, waardoor ze een grote vinger in de pap heeft. Door het duidelijker geformuleerde subsidiariteitsbeginsel wordt de bewijslast omgekeerd. Maar hoe werkt dat echt? Zal de bestuursrechter de provincie op de vingers tikken als deze de doeltreffendheid van een provinciale regeling onvoldoende kan onderbouwen?’


‘Het nieuwe stelsel is geen garantie voor verandering maar ruimte voor cultuuromslag’

Omgevingsdiensten bij de kop pakken

Binnen de overheid zijn meer spelers die een bijdrage leveren aan een veilige en gezonde fysieke leefomgeving: de waterschappen, de veiligheidsregio’s en de omgevingsdiensten. De verantwoordelijkheid van de waterschappen is helder en afgebakend, vertelt Doornhof. Feitelijk verandert er niet zo veel. Bij de veiligheidsregio's en omgevingsdiensten is dat anders. ‘De veiligheidsregio behartigt de veiligheidsissues van de regio en moet toezien dat deze voldoende in de omgevingsplannen van de samenwerkende gemeenten een plek krijgen. En de omgevingsdienst zou op haar beurt de aangesloten gemeenten moeten kunnen helpen bij het uitvoeren van de Omgevingswet.’


Hij twijfelt of omgevingsdiensten al voldoende zijn toegerust voor die taak. ‘De Omgevingswet vraagt een integrale aanpak bij beslissingen over de fysieke ruimte, de knip tussen milieu en ruimtelijke ordening vervalt. Maar omgevingsdiensten hebben primair een milieutaak. Dus om die integrale aanpak te borgen zouden gemeenten een principiële beslissing moeten maken: de samenwerking met de omgevingsdienst intensiveren en daar alle kennis over de fysieke leefomgeving centreren. Of zelf voldoende milieukennis in huis halen. Veel gemeenten kiezen voor een halfslachtige oplossing, waarbij eigen mensen samenwerken met specialisten bij de omgevingsdienst. Ik betwijfel of dit gaat werken. Een integrale aanpak vraagt intensieve samenwerking. Alle nodige kennis zou onder één dak te vinden moeten zijn. In mijn juridische praktijk zie ik dat veel omgevingsdiensten eigenstandig opereren en niet meer beseffen dat ze dienstbaar zijn aan de aangesloten gemeenten. Dit was een goed moment geweest om de rol van omgevingsdiensten bij de kop te pakken.’


Experimenten

Op dit moment wordt al veel geëxperimenteerd met uitgangspunten van de Omgevingswet onder de Crisis- en herstelwet, waarbij de Omgevingswet een schaduwwerking heeft. ‘Je ziet dat het instrumentarium werkt. Als je wat meer kunt spelen met de regels, kun je gemakkelijker projecten van de grond kunt tillen. Voorwaarde blijft dat je een goed woon- en leefklimaat garandeert. En je blijft ook altijd gebonden aan Europese regels. Of de Omgevingswet gaat doen wat hij moet doen, zal pas echt duidelijk worden als de wet van kracht is en de bestuursrechter de eerste uitspraken doet. Dan kunnen we zien hoe de begrippen worden geïnterpreteerd en hoe het instrumentarium echt gebruikt gaat worden. Is het subsidiariteitsbeginsel daadwerkelijk goed verankerd?’
‘Zal de Raad van State accepteren dat de exacte functie van locaties in een omgevingsplan onzeker is, met name als bewoners bang zijn voor overlast? De eerste jaren zullen tegenstanders van projecten alles doen om dat aan de kaak te stellen. Daarom is het belangrijk dat gemeenten hun zaken op orde hebben, zodat ze niet tegen vernietiging van hun besluiten aanlopen. Pak de kansen van de Omgevingswet. Ga nu echt al met de omgevingsvisie aan de gang, zorg dat je voorbereiding op het nieuwe instrumentarium op orde is, laat daarmee zien dat je de Omgevingswet met eigen afwegingsmogelijkheden en flexibiliteit serieus neemt. De Omgevingswet biedt mooie kansen om het lokaal anders te doen. Benut je die niet, dan heb je een set inzichtelijkere regels, maar de facto verandert er niet veel.’ ◼

Deel dit artikel