Tussen staat en burger:

Ambtenaren en hun vakmanschap

Tekst Maurits van den Toorn Beeld Hilbert Krane

Veeleisende omgeving, veelzijdige ambtenaar? is een onderzoek naar ambtelijk vakmanschap. Onderzoekers Toon Kerkhoff (Universiteit Leiden) en Zeger van der Wal (CAOP, Universiteit Leiden) hebben voor het eerst zo’n 3700 ambtenaren bij alle ministeries en bij enkele uitvoeringsorganisaties (Belastingdienst, DJI en Rijkswaterstaat) gevraagd wat dat vakmanschap volgens hen inhoudt, welke factoren dat vakmanschap onder druk zetten en hoe er in organisaties met vakmanschap wordt omgegaan. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen leidinggevenden en medewerkers en tussen de vier afzonderlijke gangbare sectoren (beleid, uitvoering, bedrijfsvoering en toezicht).

Volgens Zeger van der Wal (l.) en Toon Kerkhoff is het van belang om beter na te denken over wat het betekent om ambtenaar te zijn

‘Ambtenaren zijn nog steeds erg naar binnen gericht’

Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in samenwerking met Stichting CAOP en het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. ‘Het onderwerp ambtelijk vakmanschap staat volop in de belangstelling. Dat lijkt iets nieuws, maar dat is het niet,’ vertelt onderzoeker Toon Kerkhoff. ‘De discussies gaan met pieken en dalen, maar al in de negentiende eeuw werd erover gesproken hoe de ambtenaar zich moet gedragen en welk vakmanschap daarvoor nodig is.’ De grote aandacht nu komt onder andere door de veranderende ideeën over de relatie tussen staat en burger. De burger heeft meer zicht op wat er gebeurt en weet en wil veel meer dan vroeger; de ambtenaar moet daarin meegaan, omgang met de samenleving wordt onderdeel van het vakmanschap. Dat betekent dat ambtenaren hun werk anders moeten doen. Ook de omgang met private partijen die publieke taken uitvoeren en digitalisering zijn factoren daarbij. Alle aandacht voor ambtelijk vakmanschap richt zich zodoende feitelijk op eenzelfde vraag: hoe kan een effectieve, efficiënte, integere en rechtmatige overheid tot stand worden gebracht door het ambtelijke apparaat in de context van een alsmaar veranderende sociale, economische en politieke omgeving?

Data In het onderzoek is voor het eerst door middel van een grootschalige kwantitatieve survey onder ambtenaren zelf gekeken naar wat ze vinden over vakmanschap en welke druk ze in hun werk ervaren, op alle ministeries, op verschillende schaalniveaus, en bij uitvoeringsorganisaties. Het onderzoek bevestigt soms zaken die onder ambtenaren al bekend waren of op z’n minst werden vermoed, maar die vermoedens zijn nu te onderbouwen met data. Een voorbeeld van zo’n vermoeden is dat leidinggevenden en medewerkers heel anders tegen vakmanschap aankijken. Zeger van der Wal: ‘Medewerkers zijn bijvoorbeeld kritischer dan leidinggevenden over de mogelijkheid om tegenspraak te geven. Ze voelen op zichzelf wel de ruimte om zich uit te spreken, maar hebben vrij massaal het idee dat er uiteindelijk door de leiding niets mee wordt gedaan. Leidinggevenden zijn hier positiever over, dat is een duidelijke perceptie­kloof.’ En dat terwijl tegenspraak door 90 procent van alle ambtenaren als een belangrijke vaardigheid wordt gezien. Kerkhoff: ‘Het is winst dat iedereen dit zo ziet, ook in de uitvoering. Daarentegen is de perceptie dat er niets mee wordt gedaan potentieel risicovol. Daardoor dreigen mensen geen tegenspraak meer te geven en zien ze het op termijn mogelijk niet meer als onderdeel van hun vakmanschap’. Van der Wal: ‘Het recente zogeheten ambtelijk activisme is mogelijk in dit licht te verklaren. Nederlandse ambtenaren zoeken niet zomaar de media of het protest. Daar is intern dan mogelijk een proces aan voorafgegaan waarbij men het gevoel heeft niet gehoord te zijn of onvoldoende serieus te zijn genomen.’ Kerkhoff: ‘Het is dan ook heel belangrijk dat leidinggevenden iets met dit signaal doen en oprecht laten zien dat tegenspraak gewaardeerd wordt en ook impact kan hebben.’

‘Periodieke training voor alle ambtenaren is een goede zaak’

Verrassingen Het onderzoek leverde ook een paar verrassingen op, zoals de lage scores op het thema ‘diversiteit en inclusie’ als onderdeel van ambtelijk vakmanschap. Kerkhoff: ‘Dat hadden we in het huidige tijdsgewricht niet verwacht. De bevindingen kunnen vooralsnog twee kanten op. Ofwel mensen vinden het zo vanzelfsprekend dat het geen issue is, ofwel ze vinden het niet belangrijk. Onder leidinggevenden en bij bedrijfsvoering speelt het thema overigens wel een grotere rol.’ Van der Wal: ‘Dit is typisch een van de uitkomsten waarbij aanvullend kwalitatief onderzoek vereist is om resultaten nog beter te kunnen duiden. Daar zijn we inmiddels ook plannen voor aan het maken.’ Een andere opvallende bevinding is dat ambtenaren nog steeds heel erg naar binnen gericht lijken te zijn. Relaties met burgers, private partijen en belangengroepen zijn minder van invloed op hun ambtelijk vakmanschap dan interne thema’s als werkdruk, meer met minder doen en politieke onvoorspelbaarheid. Ook onderwerpen die kwalitatieve gesprekken en nadere analyse verdienen.

Opfriscursussen Kerkhoff: ‘Naast verschillen tussen leidinggevenden en medewerkers is een andere essentiële bevinding dat we ook een verschil zien tussen de domeinen. Niet onlogisch: bij verschillende taken passen nu eenmaal ook verschillende opvattingen over wat belangrijk is. Een voorbeeld is inspectie en toezicht. Het onderzoek laat duidelijk zien dat de vaardigheid “onderhandelen” daar niet erg belangrijk wordt gevonden. Maatschappelijke en politieke gevoeligheid juist weer wel.’ Van der Wal: ‘We kunnen nu ook empi-risch staven dat één idee van ambtelijk vakmanschap niet bestaat, het is een variabel en contextueel concept. Dat moet in discussies en oplossingen veel meer worden meegenomen, bijvoorbeeld in de door het kabinet onlangs aangekondigde “opfriscursussen”. Verschillende typen ambtenaren hebben een verschillend aanbod nodig en ook op verschillende vlakken aandacht.’

Variatie Kerkhoff benadrukt het belang van verder onderzoek op basis van de nu beschikbare data. ‘De variatie binnen het ambtelijk apparaat is enorm, je kunt dan ook verschillende interpretaties van vakmanschap verwachten tussen hoge en lage functies, tussen beleids- en uitvoerende ambtenaren, tussen schaalniveaus, tussen verschillende ministeries, enzovoort. Dat zijn zaken die we nog verder gaan analyseren en waar we ook kwalitatief nader onderzoek naar willen verrichten. Kwantitatief is vakmanschap maar ten dele te meten. Dit onderzoek levert wel belangrijke informatie op en stelt ons tegelijkertijd in staat goede kwalitatieve vervolgvragen te stellen.’ Hij gaat verder: ‘We kunnen de discussie over vakmanschap verder brengen door iets te doen met die variatie, door rekening te houden met de verschillen tussen domeinen, ministeries, leidinggevenden en medewerkers. Ga bijvoorbeeld scherper met elkaar in gesprek over de verschillende opvattingen die over vakmanschap bestaan. De survey toont aan dat er weinig over vakmanschap wordt gesproken onder ambtenaren. Discussieer erover en praat vooral ook over de verschillen en overeenkomsten. Anders dreigt het onderwerp zo algemeen te blijven dat niemand zich erin herkent. Maak het concreet, dan gaat het voor de mensen leven.’

‘Eén idee van ambtelijk vakman- schap bestaat niet’

Grenzen Een lastige kwestie is hoever tegenspraak (als competentie) kan gaan en wanneer er geen sprake meer is van loyaal handelen. Kerkhoff en Van der Wal zijn eensgezind: ‘Het past bij de ambtelijke rol om eerlijk en kritisch advies te geven. Uiteindelijk heeft de ambtelijke en politieke top daar juist ook baat bij. Dat kan zijn: er is geen geld. Of: het is onrechtmatig. Het kan ook gaan om het innemen van een ander moreel standpunt. De politiek heeft de dure plicht naar tegenspraak te luisteren, al gebeurt dat niet altijd. De discussie over ambtelijke tegenspraak en wat daarmee te doen is extra relevant wanneer een regering mogelijk onrechtsstatelijke dingen wil doen. Je moet zeker in zo’n situatie ambtenaren hebben die zeggen dat iets echt niet kan.’ Tegelijkertijd zijn er grenzen aan tegenspraak: ‘Loyale tegenspraak betekent dat je tegenspreekt terwijl je wel loyaal blijft aan de politieke lijn; je kunt en moet daarbinnen je mening geven op basis van kennis en feiten, maar uiteindelijk conformeer je je. Je kunt ook je ongenoegen kenbaar maken, via een demonstratie, maar de politiek mag zich daar vervolgens niets van aantrekken. Het politieke primaat is immers essentieel. Als de politiek echter onwettelijke dingen voorstelt, zoals het negeren van verdragen, heb je als ambtenaar een sterker punt en kan je ook steviger doorpakken.’

Regeerprogramma In het regeerprogramma van het huidige kabinet is aandacht voor ambtelijk vakmanschap. Daarin staat: ‘Er wordt een stevige impuls gegeven aan ambtelijk vakmanschap, onder meer door te investeren in verplichte opleiding voor elke ambtenaar. Rechtsstatelijk besef, waarde­­gedreven werken, publiek leiderschap en (digitaal) vakmanschap maken daar onderdeel van uit.’ Kerkhoff en Van der Wal vinden dat een goede zaak. Het is belangrijk om beter na te denken over wat het betekent om ambtenaar te zijn (in alle variaties), in training en opleiding, rekrutering en socialisatie van ambtenaren. Nederland heeft geen centrale traditie op dat gebied, anders dan bijvoorbeeld Frankrijk met de speciale ambtenarenschool ENA of Singapore met haar civil service college. Van der Wal: ‘Mogelijk komt daar nu in de nasleep van de toeslagenaffaire en andere uitvoeringsproblemen verandering in. Periodieke training voor alle ambtenaren zou een goede zaak zijn, als er maar oog blijft voor de verschillen in rollen en verantwoordelijkheden.’ ◼

Deel dit artikel