Is loyale tegenspraak een kerncompetentie?
Volmondig ja gevolgd door… maar
Tekst Maurits van den Toorn Beeld Hilbert Krane
Afgelopen voorjaar is Veeleisende omgeving, veelzijdige ambtenaar? verschenen. In dit onderzoek zijn onderzoekers Toon Kerkhoff, Zeger van der Wal, Emma Brekelmans en Willianne van Ginkel op zoek gegaan naar wat de ideeën van ambtenaren zijn als het gaat om hun vakmanschap en het geven van tegenspraak.
‘Besef wat je rol is als ambtenaar ten opzichte van de politiek’
Het vak van ambtenaar is veranderd ten opzichte van 20 of zelfs 10 jaar geleden. Meer en andere taken en digitalisering spelen een rol, maar ook het afnemend vertrouwen in de overheid. Dit doet een appel op de rijksdienst en vraagt een andere manier van werken. Ambtenaren moeten veel meer in verbinding met de samenleving hun werk doen. Ambtelijk vakmanschap krijgt sinds een aantal jaren veel aandacht. Spraakmakend was het essay van bestuurskundige Paul ’t Hart uit 2014, Ambtelijk vakmanschap 3.0; Zoektocht naar het Handwerk van de Overheidsmanager. De discussie over dat handwerk is sindsdien, mede door de toeslagenaffaire en de rol van ambtenaren daarin, niet meer verdwenen. Deze zomer verschenen de resultaten van een onderzoek naar ambtelijk vakmanschap, getiteld Veeleisende omgeving, veelzijdige ambtenaar? Inhoud, context en belang van ambtelijk vakmanschap in de ogen van Rijksambtenaren. Dit onderzoek, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties/programma Grenzeloos Samenwerken en uitgevoerd door de Universiteit Leiden en CAOP, is in twee opzichten anders dan eerdere onderzoeken en publicaties. De onderzoekers hebben gekeken naar vier afzonderlijke sectoren (beleid, uitvoering, bedrijfsvoering en toezicht) en ze hebben gevraagd wat de ideeën van ambtenaren zelf zijn als het gaat om vakmanschap.
Loyaal blijven Na de presentatie van Veeleisende omgeving, veelzijdige ambtenaar? is een kort rondetafelgesprek gehouden. Als een van de kernkwesties kwam aan de orde: hoe kun je als ambtenaar tegenspraak bieden en tegelijkertijd loyaal blijven? Waar ligt de grens wat wel en niet kan, wat is je rol als ambtenaar? De gespreksdeelnemers waren het erover eens dat specifiek ambtelijk vakmanschap met tegenspraak in de huidige tijd hard nodig is. De oriëntatie van de ambtelijke dienst verandert door de maatschappelijke complexiteit, digitalisering, afnemend vertrouwen en een slecht functionerende overheid. Naast het “normale vakmanschap” moet je bovendien reageren op ontwikkelingen als AI. Wat betekent dit voor tegenspraak? Je komt idealistisch in de organisatie binnen, want je wilt iets doen voor de maatschappij. Op grond van je vakinhoudelijke kennis bied je tegenspraak, maar je kunt niet eindeloos alleen maar “nee” blijven zeggen. De politiek beslist uiteindelijk, niet de ambtenaren. Tegenspraak is dan ook meer dan alleen “nee” zeggen, je moet ongevraagd alternatieven voor het beleid bieden. Besef daarnaast wat je rol is in de democratische rechtsstaat als ambtenaar ten opzichte van de politiek. Daarom is het belangrijk dat de ambtenaren kennis hebben over hun positie in de rechtsstaat, meer dan wellicht nu het geval is. Een vraagpunt dat ook in het onderzoek aan de orde komt: bereikt je tegenspraak de top eigenlijk wel? Wordt er iets mee gedaan? Feedback ontbreekt vaak, het ontbreken van reactie werkt ontmoedigend: word je wel serieus genomen? Het gevaar daarvan is dat je dingen dan maar niet noemt of niet opschrijft omdat het toch niet doorkomt naar boven. De hiërarchie wordt wel als een black box gezien. Ambtenaren zouden daar met elkaar meer over moeten communiceren: ervaren collega’s dat ook zo? Tegenspraak kun je immers niet in je eentje doen. De algemene opvatting is: een fijne leidinggevende die echt naar je luistert en ervoor zorgt dat je je gehoord voelt, is heel belangrijk. Eigenlijk moet het middenmanagement worden opgeleid in het ontvangen van tegenspraak! In het ideale geval zou je ook met de minister de discussie moeten kunnen aangaan, maar de ene bewindspersoon is daar meer voor te porren dan de ander die hooguit een A4’tje met een voorstel wil hebben.
‘Je moet steeds weer de afweging maken wat je zegt, hoe je je profileert’
De deelnemers aan het rondetafelgesprek zijn het erover eens dat ambtelijk vakmanschap met tegenspraak in de huidige tijd hard nodig is
Activisme Een nieuwe vorm van tegenspraak is ambtelijk activisme: zie de “brandbrieven” aan het kabinet van ambtenaren die meer klimaatinspanningen verlangen, zie de voor de deur van het ministerie van Buitenlandse Zaken demonstrerende ambtenaren (en zie de discussies over wat er volgens politici en juristen wel of niet mag binnen de regels van de Ambtenarenwet). Waar dit recente activisme vandaan komt is niet helemaal duidelijk. Mogelijk is het (mede) een gevolg van een gebrek aan mogelijkheden binnen de hiërarchie om het gesprek met elkaar aan te gaan. Ook bij ambtenaren leidt dit activisme tot discussie: waarom zouden activistische opvattingen geen onderdeel van het ambtelijk vakmanschap kunnen zijn? Het gaat om morele opvattingen, maar moet je daar ook mee naar buiten treden? Het is goed dat dat kan, het maakt duidelijk welke sentimenten in de samenleving leven. Maar dat je ermee buiten gaat zitten is een vorm van ambtelijk grenzen opzoeken. Ook de toeslagenaffaire speelt een rol bij het wel of niet naar buiten treden. De ambtelijke organisatie is wakker geschud door crises als de toeslagenaffaire. Het benadrukt nog eens extra dat ambtenaren dingen moeten signaleren, tegenspraak bieden. En als dat intern geen effect heeft, dan maar naar buiten ermee. Maar voor ambtenaren past (ook) terughoudendheid. Zoals een van de gespreksdeelnemers opmerkte: ‘Als ik geen ambtenaar was, zou mijn LinkedIn er anders uitzien.’ Je moet steeds weer de afweging maken wat je zegt, hoe je je profileert. Neutraliteit is wenselijk – waarbij de afweging wat “een zekere” is voor iedereen anders kan uitvallen. Misschien wel de kern van de discussies over het ambtelijk functioneren is dat je als ambtenaar voor het algemeen belang staat. Dat betekent: bij tegenspraak moet je altijd dat algemeen belang in het oog houden, en dat is niet altijd hetzelfde als het politieke belang. Ambtenaren hebben het recht om te blijven bevragen en moeten niet klakkeloos beleid overnemen. De hamvraag is dan ook: is loyale tegenspraak een kerncompetentie? Het antwoord daarop is een ondubbelzinnig ja, meteen gevolgd door een “maar”, want wat is loyaal? Het antwoord daarop is niet meteen te geven, de discussie daarover zal – waarschijnlijk permanent – doorgaan, net als de discussie over ambtelijk vakmanschap in het algemeen. ◼
In het kader van Veeleisende omgeving, veelzijdige ambtenaar? Inhoud, context en belang van ambtelijk vakmanschap in de ogen van Rijksambtenaren is een enquete gehouden onder 3.700 ambtenaren om te onderzoeken wat zij belangrijk vinden in ambtelijk vakmanschap en welke factoren daarop invloed hebben. De resultaten tonen dat competenties als maatschappelijke gevoeligheid, collegiale samenwerking, analytisch denken en uitvoerbaarheid essentieel worden geacht. Integriteit, rechtvaardigheid en vakbekwaamheid zijn de meest genoemde waarden. Opvallend is dat leidinggevenden de aandacht voor vakmanschap en de impact van externe trends zoals politieke verdeeldheid en maatschappelijke spanningen hoger inschatten dan niet-leidinggevenden. Toch hechten niet-leidinggevenden meer waarde aan diversiteit en inclusie. Het onderzoek laat ook domeinspecifieke verschillen zien: in beleid worden maatschappelijke gevoeligheid en politieke druk als belangrijk ervaren, terwijl bij uitvoering en bedrijfsvoering vooral financiële bezuinigingen en technologische vernieuwing impact hebben. In het domein inspectie vindt men dat vakmanschap de afgelopen jaren sterk is veranderd en niet overal hetzelfde hoeft te zijn. Tegenspraak wordt gewaardeerd, maar de hoogste leiding wordt niet altijd bereikt. Bij inspectie en beleid worden dilemma’s vaker ervaren dan bij uitvoering en bedrijfsvoering. Tegelijkertijd heerst bij beleid en bedrijfsvoering meer vertrouwen in het vinden van oplossingen voor lastige situaties.
Deel dit artikel