iOverheid werkt

Maar stop niet alles in een ict-omgeving

Tekst Maurits van den Toorn

Beeld Merlin Daleman

De titel - Ongevraagd advies over de effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen - is er niet één waarvoor de gemiddelde lezer watertandend naar de boekhandel zal rennen. De inhoud is er niet minder belangwekkend om: de Afdeling advisering van de Raad van State plaatst kanttekeningen bij de ontwikkeling naar een iOverheid die het kabinet met veel ambitie heeft ingezet. In dit advies waarschuwt de Afdeling advisering voor de negatieve aspecten van deze ontwikkeling.

Richard van Zwol: ‘Digitalisering biedt voordelen, maar sommige fenomenen treden we niet goed tegemoet, zoals de manier waarop we omgaan met wetgeving en uitvoering’

‘Het juridische begrip ‘redelijkheid’ is niet in nullen en enen te vertalen’

Zelflerende algoritmes nemen besluiten op basis van profilering en correlaties, een ‘rechtsgeldige causaliteit’ ervoor ontbreekt en de rechtszekerheid kan in het geding komen. Digitalisering heeft ook gevolgen voor de manier waarop de overheid omgaat met haar burgers. Het gemak van het functioneren van de overheid staat voorop, de burger dreigt te worden opgezadeld met de risico’s, het ongemak en de nadelen van het gebruik van deze nieuwe technieken door de overheid. In het Ongevraagd advies zegt de Raad van State: ‘Onder invloed van digitalisering wordt het contact met burgers steeds afstandelijker en bij het nemen van geautomatiseerde besluiten is er steeds minder ruimte voor een individuele afweging. Soms weet de overheid zelf niet hoe de computer tot een besluit is gekomen. De wetgeving is er vooral op gericht om snel en efficiënt werken mogelijk te maken; het burgerperspectief wordt soms gemist.’ Het gevolg daarvan: ‘Dit raakt de rechtsstatelijke verhouding van de burger tot zijn overheid, waarbij zijn positie en bescherming in het geding zijn.’


Als ’s lands hoogste adviescollege zoiets zegt, is er echt iets aan de hand. Dat ontkent Richard van Zwol, staatsraad in de Afdeling advisering van de Raad van State, ook niet, maar hij benadrukt dat het zeker niet alleen kommer en kwel is. ‘De ontwikkeling van de iOverheid is goed en moet zeker doorgaan, dat schrijven we ook in het advies. Het werkt, denk maar aan het mailtje dat je krijgt als je rijbewijs verloopt en aan de digitale belastingaangifte. De digitalisering biedt vele voordelen en is nuttig en noodzakelijk, maar er zijn fenomenen die we niet goed tegemoet treden.’


Discretionaire bevoegdheid

Een van die fenomenen is de manier waarop we omgaan met wetgeving en uitvoering. Zo stelt de Afdeling advisering van de Raad van State dat de manier waarop wetgeving ontstaat een andere vorm moet krijgen. Van Zwol: ‘De traditionele manier is eerst een nota opstellen en die uitwerken tot een wet, waarna er pas aan het einde van het traject naar de ict wordt gekeken, als onderdeel van de uitvoering. Dat moeten we anders doen, we moeten vanaf het begin van het ontwerpen van beleid en regelgeving denken over aspecten die de ict vereist.’ Een voorbeeld is het juridische begrip ‘redelijkheid’, dat nuancering veronderstelt. ‘Zo’n begrip is niet te programmeren en dus in nullen en enen te vertalen. Het is daarom beter om al vanaf het begin van het hele proces van regelgeving te proberen andere begrippen te gebruiken.’


Om in de digitale wereld – die slechts zwart en wit kent – meer nuancering aan te brengen, pleit de Afdeling advisering ervoor om uitvoeringsorganen meer discretionaire bevoegdheid te geven. Daarbij ligt het gevaar van willekeur op de loer, maar dat risico moet op de koop toe worden genomen, vindt Van Zwol. ‘Er is inderdaad spanning tussen eenheid van wetgeving en discretionaire bevoegdheid. Die spanning was er altijd al en kan door de digitalisering worden verscherpt, maar is op zich niet nieuw.’


De Afdeling advisering pleit verder om bepaalde besluiten helemaal niet te automatiseren. De bulk van de overheidsbeslissingen kan inderdaad digitaal worden genomen, maar sommige zaken zijn zo complex – en zo belangrijk – dat ze niet of niet goed te digitaliseren zijn. Van Zwol: ‘Daarbij moet je denken aan familierechtelijke zaken; het lijkt me niet dat we de toewijzing van de kinderen na een echtscheiding aan de computer willen overlaten. Adoptie is nog zo’n voorbeeld, maar ook voor andere civielrechtelijke onderwerpen zoals de afwikkeling van een faillissement, met grote gevolgen voor mensen, zeggen wij: stop als overheid niet alles in een ict-omgeving. En als je dergelijke complexe besluitvorming buiten de digitalisering laat, heb je nog een extra voordeel. De hele digitalisering wordt eenvoudiger en daardoor zowel voor de burgers als voor de overheid beter hanteerbaar.’


Het derde punt is dat de beginselen van behoorlijk bestuur – zoals de motivering waarop een besluit is gebaseerd – in termen van ict beter moeten worden gedefinieerd. Het motiveringsbeginsel moet in de eenentwintigste eeuw een nieuwe invulling krijgen, zodat duidelijk wordt op basis van welke beslisregels en van welke data digitale besluiten zijn genomen. Van Zwol: ‘Maak het vervolgens voor de burger makkelijker om bezwaar te maken tegen dat besluit. Door in de materiële bezwaarprocedure een besluit menselijk te heroverwegen wordt alsnog de redelijkheid bij de afweging betrokken. Dat gebeurt dan niet vooraf, maar achteraf.’


‘Bij geauto­matiseerde besluiten is er steeds minder ruimte voor een individuele afweging’


Hulpconstructies

Bij de ontwikkeling van de iOverheid is het uitgangspunt dat de burger zelfredzaam genoeg is om zijn weg in de digitale wereld te vinden. Er wordt of werd misschien wel eens wat te gemakkelijk over die zelfredzaamheid gedacht, want lang niet iedereen beschikt over voldoende digitale vaardigheden. Actief zijn op Facebook wil nog niet zeggen dat je een ingewikkeld digitaal formulier foutloos kunt beantwoorden. Van Zwol ziet dat het probleem de aandacht heeft. ‘Staatssecretaris Knops heeft dit scherp op het netvlies. Het bewustzijn hierover bij de regering is hoog, het wordt niet onderschat of ontkend. Het probleem was er vroeger natuurlijk ook al toen formulieren en rekeningen op papier kwamen. Het is ook weerbarstig, want je hebt soms ook de situatie dat mensen niet goed uit de voeten kunnen met papier, maar juist wel digitaal hun weg weten te vinden. Daarbij speelt zeker mee dat de digitalisering overheidsorganisaties dwingt tot duidelijkheid.’


Het kabinet heeft op de aanbevelingen van de Raad van State gereageerd door ze in de praktijk toe te passen


Nog een verandering is dat er in het ‘papieren tijdperk’ hulpconstructies waren. Denk aan de vrijwilligers van de vakbond die op kwamen draven om mensen met hun belastingaangifte te helpen. ‘Bij de digitale overheid moeten we dergelijke hulpconstructies opnieuw opzetten. Dat gebeurt ook, enerzijds doordat organisaties als UWV en Belastingdienst loketfuncties handhaven, anderzijds door het opzetten van nieuwe faciliteiten in bibliotheken. Het probleem wordt onderkend, we zijn nu met elkaar de oplossingen aan het ontdekken. Het is in ieder geval goed dat door de digitalisering de schijnwerper op het fenomeen zelfredzaamheid wordt gericht. De huidige transformatie biedt kansen om het probleem aan te pakken.’


Plaatje

Het kabinet heeft inmiddels op het advies gereageerd. Niet alleen met een zogenoemd nader rapport, maar vooral door de aanbevelingen in de praktijk toe te passen. Van Zwol: ‘Het belangrijkste is dat ons advies aandacht heeft gekregen en in het parlement is besproken. Elementen ervan zijn vervolgens meegenomen in de Agenda Digitale Overheid. Zo worden onze voorstellen over digitalisering en wetgeving nu uitgevoerd.’


‘Ons advies over het nieuwe wetsvoorstel voor de digitale bekendmaking van overheidspublicaties is nog niet openbaar, maar ik kan er alvast over zeggen dat het wetsvoorstel ‘een plaatje’ is. Er is goed over nagedacht hoe de bekendmaking vanaf het begin moet worden opgezet. Zo’n reactie zie ik liever dan een beleefde antwoordbrief van het kabinet.’ ◼

Deel dit artikel