VERDIEPEN

Tekst Marc Notebomer Beeld Aad Goudappel

Wie trekt in Europa aan de touwtjes?

Openbaarheid lobbycontacten maakt invloed niet volledig zichtbaar

Wie kan meepraten wanneer de Europese Commissie nieuwe wetgeving voorbereidt, en hoe is achteraf te zien welke belangen daarbij invloed hadden? Raphaël Kergueno, senior beleidsmedewerker bij Transparency International EU, onderzoekt hoe lobbycontacten en de voorbereiding van Europees beleid transparanter kunnen. Een rapport van zijn organisatie over Omnibus I laat zien waarom dat nodig is: bij een besloten gesprek over een voorstel voor twee richtlijnen voor duurzaam ondernemen, waren grote bedrijven en Amerikaanse belangen sterk vertegenwoordigd. Kergueno ziet vergelijkbare patronen bij andere voorstellen. Hij pleit voor openbare raadplegingen en een onderbouwing van beleidskeuzes.

‘Bedrijven schatten hun gezamenlijke jaarlijkse lobby­budget op 1,5 tot 2,4 miljard euro’

Transparency International EU (TI EU) is het EU-kantoor van Transparency International, een internationale beweging tegen corruptie die actief is in meer dan 123 landen. TI EU werkt zowel aan beter EU-beleid tegen corruptie als aan toezicht op de instellingen. Raphaël Kergueno richt zich vooral op dat toezicht. ‘We proberen die instellingen transparanter en meer aanspreekbaar te maken en ervoor te zorgen dat overtredingen van de regels worden opgevolgd,’ zegt hij.

Groter dan Washington Een belangrijk onderdeel van dat toezicht is inzicht in lobbycontacten en in de organisaties die toegang hebben tot de EU-instellingen. Daarvoor gebruiken Kergueno en zijn team onder meer het EU-transparantieregister: de openbare lijst van organisaties die bij de EU lobbyen. ‘Het register geeft een eerste indruk van de omvang van de lobby in Brussel. Er staan inmiddels meer dan 17.000 organisaties in. Bedrijven schatten hun gezamenlijke jaarlijkse lobbybudget op 1,5 tot 2,4 miljard euro. Brussel is een van de belangrijkste lobbyhoofdsteden ter wereld. Als je kijkt naar het aantal aanwezige organisaties, is de stad waarschijnlijk even groot als Washington, of zelfs groter.’ Ook een deel van de lobbycontacten van politici en ambtenaren is openbaar. Onder de Commissie-Juncker mochten topfunctionarissen alleen organisaties ontmoeten die in het register stonden. Bovendien moesten zij hun lobbygesprekken publiceren. Tegenwoordig vallen vrijwel alle functionarissen die betrokken zijn bij het opstellen van wetgeving onder het transparantiekader. Ook Europarlementariërs en hun medewerkers maken hun lobbygesprekken openbaar. ‘In totaal gaat het om meer dan 100.000 gesprekken sinds het begin van het huidige mandaat in 2024.’ Die openbare gegevens laten zien met wie politici en ambtenaren spreken, maar niet welke inbreng in wetgeving terechtkomt. Daarom kijkt Kergueno ook naar de manier waarop de Commissie wetsvoorstellen voorbereidt. In de gebruikelijke procedure begon die voorbereiding met een openbare raadpleging, waarop burgers en organisaties konden reageren. Daarna volgde een effectbeoordeling: een analyse van de gevolgen van het voorstel en een toelichting op de gemaakte keuzes. ‘Dat zorgde voor een zekere mate van verantwoording: mensen konden het proces volgen en verschillende stemmen konden worden gehoord.’

Omnibus I Omnibus I was volgens Kergueno het eerste concrete voorbeeld van die verandering. Omnibus I was een vereenvoudigingspakket van de Europese Commissie, met voorstellen om onder meer de regels voor duurzaamheidsrapportage en zorgvuldigheid van bedrijven aan te passen. TI EU onderzocht de voorbereiding ervan in het By Invitation Only: Policy Capture and the EU Omnibus I. Al snel bleek dat de Commissie het pakket voorstellen in een besloten rondetafelgesprek besprak met genodigden. ‘Vooral grote bedrijven zaten aan tafel. Er waren meer deelnemers uit de Verenigde Staten dan uit meer dan twintig EU-lidstaten afzonderlijk. Dat wijst op een scheve vertegenwoordiging.’ Kort na het rondetafelgesprek publiceerde de Commissie haar omvangrijke, technische voorstel. Europarlementariërs kregen drie of vier weken om wijzigingen (amendementen) voor te stellen. ‘Dat is weinig tijd. Het gaat om technische onderwerpen: je moet je goed voorbereiden, onderzoek doen en de details beoordelen,’ aldus Kergueno.

‘In veel opzichten is de EU relatief transparant en open geweest’
‘Zakelijke en Amerikaanse belangen waren sterk vertegen­woordigd’

Grote, Amerikaanse belangen Hij wilde weten of de scheve vertegenwoordiging zich alleen bij Omnibus I voordeed. Daarom bekeek hij alle gesprekken die de verantwoordelijke functionarissen tijdens hun ambtstermijn openbaar maakten, ook gesprekken die niets met het voorstel te maken hadden. ‘We zagen hetzelfde patroon: grote zakelijke belangen en Amerikaanse belangen waren sterk vertegenwoordigd in de gesprekken van de verantwoordelijke functionarissen. Minder dan 10 procent van de gesprekken van deze functionarissen was met maatschappelijke organisaties.’ Volgens Kergueno bleef het patroon niet beperkt tot Omnibus I. Hij noemt twaalf voorstellen die belangrijke onderdelen van de Green Deal en het digitale beleid veranderen, waaronder wetten over digitale diensten en kunstmatige intelligentie. Ook bij die voorstellen vonden doorgaans rondetafelgesprekken op uitnodiging plaats, zonder openbare onderbouwing. ‘Politieke leiders mogen prioriteiten stellen, bijvoorbeeld EU-vereenvoudiging, maar mensen met een afwijkende mening of een ander perspectief moeten wel de kans krijgen om bij te dragen. Dat gebeurt nu niet.’

Nieuwe richtlijnen De Commissie heeft aangekondigd voor het einde van het jaar nieuwe interne richtlijnen voor ambtenaren te publiceren. De richtsnoeren uit 2021 noemen brede raadpleging en duidelijke onderbouwing als bescherming tegen policy capture: het risico dat een kleine groep beleidskeuzes naar haar hand zet. ‘Onze belangrijkste aanbeveling is dat de nieuwe richtlijnen dit risico op zijn minst erkennen en die waarborgen behouden.’ Kergueno maakt onderscheid tussen de EU als geheel en de besloten voorbereiding van specifieke wetten. ‘Ik wil geen Euroscepsis aanwakkeren. Het gaat om de verdediging van onze Europese democratie. In veel opzichten is de EU relatief transparant en open geweest, vergeleken met de meeste lidstaten. Bij openbare raadplegingen kun je de reacties van iedereen inzien. Je kunt de onderbouwingen lezen en de vergaderingen van het Europees Parlement volgen.’ Over rondetafelgesprekken met genodigden zegt hij: ‘Maar bij de besloten rondetafelgesprekken leveren belanghebbenden rechtstreeks input voor specifieke wetgeving. Daarover bestaat op dit moment een volledig blinde vlek, die dringend moet worden aangepakt.’

Deel dit artikel