Worsteling met openbaarheid doet afbreuk aan gezag overheid

‘Doorbreek de politieke afrekencultuur’

Tekst Dave Schut Beeld Aad Goudappel

Eerder dit jaar bracht de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) een rapport uit over transparantie. Secretaris-directeur Iris Sluiter en vicevoorzitter Caelesta Braun bespreken de aanbevelingen. Volgens de ROB versterkt de politieke afrekencultuur een neerwaartse spiraal: minder openheid van bestuurders, meer druk vanuit de Kamer, en groeiend wantrouwen. Betekenisvolle transparantie vraagt om vakmanschap: keuzes inzichtelijk maken en daar verantwoording over afleggen.

‘Moedig leiderschap is nodig om vertrouwen te herstellen’

De ROB pleit in het rapport Betekenisvol transparant (https://ap.lc/CCgDi ) voor een andere omgang met openheid vanuit de overheid. Het is niet alleen een oproep aan bestuurders om te allen tijde verantwoordelijkheid af te leggen, maar ook aan Kamerleden om ruimte te bieden voor het leren van fouten. De politieke afrekencultuur die er nu heerst, is funest voor beide.

Goed moment Eerst komt de taak van bestuurders ter sprake. ‘Actieve openbaarmaking zou de norm moeten zijn,’ zegt Caelesta Braun. ‘Want alleen dan is er de mogelijkheid om de afwegingen van het openbaar bestuur te controleren.’ Het rapport komt op een goed moment, zo vlak voor de verkiezingen. De relatie tussen Kamer en kabinet staat onder druk. Informatie is onvolledig, komt te laat of helemaal niet, en dat moet anders, stelt de ROB. Braun noemt een voorbeeld. Uit een publicatie van NRC bleek dat in 2022 toenmalig minister Yesilgöz en staatssecretaris Van der Burg van Justitie adviesbureau KPMG inhuurden om mogelijke nieuwe asielmaatregelen te inventariseren. De Tweede Kamer kreeg daar weinig van mee. ‘Dat is precies wat we bedoelen met actieve openbaarmaking,’ zegt Braun. ‘Als je ervoor kiest om een bureau in te schakelen om met oplossingen te komen, en als je besluit om daarbij juridisch advies van de eigen wetgevingsdirectie in de wind te slaan, dan moet je daarover gewoon verantwoording afleggen in de Kamer. Je kunt zoiets niet wegstoppen.’

Dit is een probleem dat al langer speelt, zegt Iris Sluiter. ‘Er is sprake van een worsteling met openbaarheid. En dat doet afbreuk aan het gezag van de overheid.’ Wat het ingewikkeld maakt, is dat de worsteling zichzelf versterkt. Braun: ‘Het is een negatieve spiraal. De Kamer wil beter geïnformeerd worden, terwijl bewindspersonen steeds meer een risico-averse houding aannemen uit angst voor de politieke afrekencultuur. Zo houdt het patroon zichzelf in stand.’ De vraag is hoe je dat patroon doorbreekt. ‘Dat kunnen ze eigenlijk alleen doen als ze elkaar daarvoor de ruimte bieden,’ zegt Sluiter. ‘Het klinkt misschien saai om over vakmanschap te beginnen, maar daar zit wel de oplossing. Voor bewindspersonen betekent dat: vanuit vakmanschap de noodzaak voelen om verantwoording af te leggen aan de burger.’

Gebrek aan vakmanschap Braun en Sluiter spreken liever niet over onwil. ‘Dat is te negatief,’ zegt Braun. ‘Er zal vast weleens sprake zijn van onwil, maar dat is zeker niet altijd het geval. Wij beschouwen het echt als een gebrek aan politiek en bestuurlijk vakmanschap.’ Het speelt namelijk op meerdere niveaus, zegt ze. ‘Ambtenaren willen soms misschien wel meer openheid bieden, maar dat wordt bestuurlijk niet altijd geaccepteerd. Want betekenisvolle transparantie houdt in dat je een politieke afweging maakt waar je als bewindspersoon helemaal voor durft te staan.’ Toch heeft Braun begrip voor die aarzeling, omdat er vanuit de Kamer een afstraffende houding lijkt te zijn ingeslopen – en dat helpt ook niet. ‘De vraag voor Kamerleden is of je openstaat voor een lerende regering, voor lerende bewindspersonen, die fouten mogen maken. Zolang ze er maar hun verantwoordelijkheid voor nemen. Zodat ze het de volgende keer beter kunnen doen. Die open houding is er nu vaak niet. Dus dat is een beetje de klem waarin ze elkaar momenteel vasthouden.’ Een gebrek aan vakmanschap blijkt volgens Sluiter ook uit de manier waarop de stukken worden opgesteld. ‘Neem memories van toelichting, die zijn bedoeld om een voorliggend wetsvoorstel toe te lichten. Wat je helaas vaak ziet, is dat die al helemaal zijn toegeschreven naar de voorkeursoptie van de bewindspersoon. Alternatieve scenario’s, die in een ambtelijk voortraject zijn behandeld, worden niet altijd even inzichtelijk gemaakt.’

Caelesta Braun

Iris Sluiter

Navolgbaar en controleerbaar Het rapport pleit nadrukkelijk voor betekenisvolle transparantie, dus niet voor volledige openheid. ‘Dat wordt nog weleens door elkaar gehaald,’ zegt Braun. ‘Transparantie wordt dan opgevat als onmiddellijke openbaarmaking van alle informatie. Maar dat is geen betekenisvolle transparantie. Het gaat erom dat de afwegingen van een besluit navolgbaar en dus ook controleerbaar zijn.’ Betekenisvolle transparantie heeft vier pijlers, stelt de ROB: gerichte actieve informatievoorziening, politiek-bestuurlijk vakmanschap, ambtelijk vakmanschap met loyale tegenspraak en ruimte voor vertrouwelijkheid met verantwoording achteraf. ‘Met de nadruk op die verantwoording achteraf,’ zegt Braun. Maar transparantie eisen is één, er vervolgens iets mee doen is weer iets anders. Ook Kamerleden staan voor een lastige opdracht. Sluiter: ‘Er zijn allerlei methoden bedacht om Kamerleden van zoveel mogelijk informatie te voorzien, in een handig format. Tegelijk is het nu eenmaal zo dat Kamerleden worden “gebombardeerd” met informatie. Lezen ze dan ook echt nog alle stukken; is dat realistisch? En baseren ze hun inbreng in het debat ook op de feiten die ze dan kennen?’ Ook nu zijn Sluiter en Braun voorzichtig. Zeker voor kleine fracties is het nu eenmaal erg moeilijk om van alle stukken op de hoogte te zijn, weten ze. ‘Als Kamerlid van een kleine fractie heb je meerdere woordvoerderschappen,’ zegt Braun. ‘Ga er maar aan staan, met al die informatie. Misschien moeten we ook eens nagaan of Kamerleden genoeg middelen hebben om de controlerende functie van de Kamer volledig te kunnen vervullen.’ Kamerleden zouden volgens Braun en Sluiter niet alleen gebaat zijn bij meer middelen en menskracht, maar ook bij veranderingen in de organisatie. Een van de concrete aanbevelingen in het rapport is een “Kamerbrede gesprekspartner”, die namens de Kamer het gesprek met kabinet en ministeries kan voeren over betekenisvolle informatievoorziening aan de Kamer. Wanneer het niet lukt om binnen een bepaalde termijn de juiste informatie te leveren, kan deze gesprekspartner in overleg treden met ministeries en namens de Kamer over de termijnen en wijze van informatievoorziening. Je kunt dan bijvoorbeeld denken aan de huidige Dienst Analyse en Onderzoek die zoiets op zich kan nemen. Bij al deze suggesties is natuurlijk de vraag of ze standhouden ten opzichte van het dagelijkse mediaspektakel, en de afrekencultuur die daar deels een gevolg van is. Braun en Sluiter hebben goede hoop, en dan denken ze vooral aan politiek leiderschap. ‘Ergens moet het draadje uit de kluwen,’ zegt Braun. ‘Politici en bestuurders die leiderschap tonen, zijn de mensen die de capaciteit zouden moeten hebben om dat draadje los te krijgen.’ Sluiter hoopt op een hernieuwde waardering van het verantwoordelijkheidsgevoel dat bij het ambt hoort. ‘Politiek leiders kiezen ervoor om een partij te leiden. Ministers kiezen ervoor om bewindspersoon te worden. Mag je van deze mensen verwachten dat ze de moed hebben om hier een eerste stap in te zetten? Ja, ik denk het wel.’

Gezag en vertrouwen Die moed kan zich ook nog eens uitbetalen, denkt Braun. ‘Als je consistent laat zien dat je als bestuurder of als politiek leider afwegingen in het algemene belang maakt en dat je daarvoor durft te staan, dat je het debat durft aan te gaan, dan gaat dat op een gegeven moment beklijven.’ Dit vraagt ook iets van de rest van de samenleving. ‘De Kamer moet ruimte geven aan moedig leiderschap,’ zegt Braun, ‘maar die ruimte moet er ook zijn vanuit de media.’ ‘En het vraagt iets van de burger,’ vult Sluiter aan. ‘Het vraagt van ons dat we waarderen dat zaken worden uitgediept, dat ze goed worden toegelicht, dat het misschien een tijdje duurt voordat de beste oplossing er is. In die zin staat deze ontwikkeling niet los van de rest van de maatschappij. Ook adviesorganen zoals de ROB en andere instituties zijn heel belangrijk om dit onder de aandacht te brengen.’ Toch zullen bewindspersonen en Kamerleden de eerste stap moeten zetten. ‘Hoe sterker hun vakmanschap,’ zegt Sluiter, ‘des te groter het gezag van – en het vertrouwen in – het openbaar bestuur.’ ◼

‘Leren kan alleen als er ruimte is voor fouten’

Deel dit artikel