De transparante overheid

Van troebel water naar helder inzicht

Tekst Paul Iske Beeld Shutterstock

Transparantie klinkt eenvoudig: burgers moeten kunnen zien wat de overheid doet en waarom. Maar achter dat ideaal gaat een complexe werkelijkheid schuil. Decennia aan dossiers, talloze digitale bestanden en uiteenlopende werkprocessen maken het lastig om orde te scheppen in de informatiechaos. Terwijl de Wet open overheid juist helderheid en toegankelijkheid belooft, dreigt de praktijk te verzanden in troebel water. De vraag is daarom niet alleen wat we willen delen, maar vooral hoe we dat toekomstbestendig organiseren.

‘De zee van overheids­informatie is diep en vol rommel’

De Wet Open Overheid (Woo) is in 2022 ingevoerd met als doel de overheid transparanter te maken en ervoor te zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. Dat zijn zeer wenselijke zaken, maar de vraag is wat dit precies voor consequenties heeft – niet alleen voor informatie die in de toekomst wordt gegenereerd, maar ook voor de enorme hoeveelheid bestaande informatie. Er liggen nog altijd vele kilometers aan dossiers in archieven te wachten om op de juiste manier gecategoriseerd te worden. Op basis van selectiecriteria moeten deze documenten worden vernietigd, overgebracht naar het Nationaal Archief of tijdelijk bewaard blijven. Dit is een haast onmogelijke en in ieder geval zeer tijdrovende opgave. De documenten die in archieven liggen, zijn vaak afkomstig uit uiteenlopende periodes – soms tientallen jaren oud – en uit verschillende werkomgevingen. Ze zijn in allerlei formats opgesteld, in verschillende werkprocessen gebruikt en vaak niet consistent of compleet bewaard. Dat maakt het terugvinden en selecteren ingewikkeld. Een belangrijke oorzaak is dat informatiemanagement nauwelijks als primair proces binnen de overheid is gezien, terwijl het dat eigenlijk wel is. Bij het ontwerp van wet- en regelgeving, het inrichten van organisaties en het bouwen van ondersteunende infrastructuur is te weinig aandacht besteed aan het belang van een goede informatiehuishouding. De gevolgen zijn duidelijk: de uitvoering van de Archiefwet en de Woo wordt bemoeilijkt en de beoogde transparantie komt in gevaar. De zee van overheidsinformatie is diep en vol rommel; we vissen als het ware in troebel water.

Gedigitaliseerd ≠ digitaal Steeds meer informatie is digital-born: vanaf het begin digitaal of gedigitaliseerd. Maar dat betekent nog niet dat we een echte digitale overheid hebben. Bij een gedigitaliseerde overheid zijn de oude papieren documenten slechts omgezet naar digitale bestanden, vaak nog in de vertrouwde vorm van formulieren, brieven of notities. Ze zijn daardoor beter doorzoekbaar, maar zodra meerdere partijen betrokken zijn, ontstaan al snel problemen: dubbele opslag, uiteenlopende formaten, verspreide opslaglocaties en uiteenlopende regimes voor bewaartermijnen. Dit vergroot de kans op fouten en onduidelijkheden. In een digitale overheid ligt de nadruk juist op het opnieuw ontwerpen van werkprocessen, inclusief de informatieprocessen. Hierbij wordt al tijdens het opstellen van wet- en regelgeving nagedacht over welke informatie nodig is, wie deze produceert en gebruikt, en wat de gevolgen van die keuzes zijn voor de organisatie én de samenleving. Transparantie wordt zo een ingebouwd uitgangspunt.

‘Het principe is eenvoudig maar krachtig: deel alleen wat nodig is’
‘De gevolgen zijn duidelijk: de trans- parantie komt in gevaar’

UETP Met deze gedachte is in 2014 begonnen aan de ontwikkeling van het Unified Economic Transaction Protocol (UETP), een zogenoemd trust framework gericht op het standaardiseren van economische transacties. Het is een generalisatie van HTTP – het protocol dat bepaalt hoe webbrowsers en webservers informatie uitwisselen. Het idee kwam bij ABN AMRO vandaan, met als doel een methodiek te ontwikkelen die per economische transactie vastlegt welke informatie minimaal nodig is om ieders rol te vervullen. Altijd spelen meerdere partijen een rol: klant, leverancier, vervoerder, Belastingdienst, accountant, tussen­persoon, financier, bank. De centrale vraag van het UETP is: welke informatie is echt noodzakelijk om een activiteit uit te voeren? Wanneer dat voor iedereen duidelijk is, ontstaat er transparantie. Bovendien leidt het beperken van de informatie-uitwisseling tot meer vertrouwen en minder risico’s.

Voorbeelden Een praktisch voorbeeld: bij de aanschaf van alcohol is het alleen van belang of iemand ouder is dan 18. Toch wordt nu een identiteitsbewijs gevraagd, waarop veel meer gegevens staan: naam, geboorte­datum, bsn, geslacht. De verkoper ziet dus veel meer dan nodig is. Met een app die gekoppeld is aan het bevolkingsregister kan simpelweg een groen of rood signaal worden gegeven, eventueel in combinatie met gezichtsherkenning. Een ander voorbeeld: bij de aankoop van een meubel wordt vaak het adres zowel door de winkel als de transporteur opgeslagen, terwijl de winkel die informatie eigenlijk niet nodig heeft. De transporteur zou de bezorgafspraak ook rechtstreeks met de klant kunnen afstemmen. De relevantie wordt nog duidelijker bij de uitwisseling van gezondheidsgegevens. Neem de hack bij het Nationaal Bevolkingsonderzoek, waarbij vooral vrouwen slachtoffer werden van data­diefstal. Het laboratorium had in feite geen bsn of adresgegevens nodig, maar alleen het te onderzoeken monster en een unieke, gepseudonimiseerde code om de resultaten terug te koppelen. Door toch onnodige data op te slaan, ontstaan ernstige risico’s op identiteitsfraude en privacy-inbreuken.

Toekomstbestendige informatiehuishouding Hoewel het UETP nooit volledig is geïmplementeerd, winnen de onderliggende principes terrein. Ze zouden eigenlijk bij ieder proces en elke nieuwe wet als vertrekpunt moeten dienen. De kernvragen daarbij:

  • Welke informatie is minimaal nodig?
  • Waar en door wie wordt deze informatie gecreëerd en beheerd?
  • Wie mag welke informatie gebruiken, en met welk doel?

Wanneer deze uitgangspunten leidend worden, kan overheidsinformatie transparant, veilig en betrouwbaar beschikbaar zijn. Met de opkomst van kunstmatige intelligentie is dit nog urgenter. Algoritmes moeten uitlegbaar en controleerbaar zijn, maar dat geldt net zo goed voor de data waarop ze worden toegepast.

Van wantrouwen naar vertrouwen Een gezonde informatiehuishouding vraagt om meer dan techniek: ze vraagt om een cultuuromslag. Van verantwoordelijkheid ontlopen naar verantwoordelijkheid nemen. Van silodenken naar samenwerking. Van bezit van informatie naar toegang tot informatie. Van wantrouwen naar vertrouwen. En van terugkijken naar vooruitkijken.Alleen zo verandert de zee van troebel water in een heldere bron van inzichten – voor burgers, professionals, onderzoekers en de overheid zelf. ◼

Paul Iske is hoogleraar Open Innovation & Business Venturing aan Maastricht University en oprichter van het Instituut voor Briljante Mislukkingen, waar hij zich richt op diensten- en sociale innovatie.

Deel dit artikel