Netwerklogica voor publieke problemen

Tekst Oemar van der Woerd Beeld Aad Goudappel

Een netwerklogica als antwoord op urgente publieke problemen wordt steeds dominanter. Dat is niet zonder risico’s en heeft gevolgen voor het werk van bestuurders, professionals en beleidsmakers. De oplossing? Een gelaagd en pragmatisch begrip van netwerken.

‘Netwerken nemen een centralere positie in beleid en bestuur in’

Netwerken als oplossing voor alles. Plagerig gezegd zou het de slogan kunnen zijn van de huidige tijdgeest waarin een netwerklogica als antwoord op urgente publieke problemen steeds dominanter wordt. Of het nu een groeiende zorgvraag door steeds ouder wordende populaties betreft, arbeidsmarkttekorten, of de fragmentatie van zorg en ondersteuning voor burgers, de beleidsbelofte van meer samenwerking in netwerken is groot. De veronderstelling hierbij is dat het gezamenlijk optrekken tussen lokale organisaties en (de)centrale overheden resulteert in passende antwoorden voor publieke problemen die lastig te clusteren zijn in een domein of wettelijk kader. Het netwerk wordt gezien als coördinatiemechanisme om verschillende manieren van werken aan elkaar te knopen.

Lineair verhaal Hoewel publieke diensten, waaronder in de zorg, al langer georganiseerd worden door meerdere samenwerkende organisaties, zijn netwerken een steeds centralere positie gaan innemen in beleid en bestuur. Het dominante denken over netwerken kenmerkt zich door een zekere lineariteit om problemen beheersbaar te maken. Hierbij wordt het formuleren van gedragen regionale plannen en meetbare doelen als startpunt gezien. Deze plannen en doelen moeten bestendigd worden in regionale overlegstructuren. Regiobeelden geven inzicht in de specifieke behoeften van regionale populaties. Illustratief zijn de bestuurlijke akkoorden die sterk leunen op veldpartijen om netwerken te vormen (ook naar verwezen als akkoorden­politiek). Een voorbeeld is het Integraal Zorgakkoord waarbij regionale netwerken als structuuroplossing worden gezien voor steeds urgenter wordende capaciteits­tekorten. Dit reflecteert een beleidsbegrip dat netwerken problemen kunnen oplossen.

Institutionele leegte Hoewel netwerken een gemeen­schappelijke orde lijken te veronder­stellen, knelt dit met een sturingsorde in de zorg die gericht is op “de organisatie”. Regulering focust zich in een zorgsysteem van gereguleerde marktwerking voornamelijk op de prestaties van individuele organisaties en niet zozeer op het niveau van een (regionaal) netwerk. Steeds nadrukkelijker richt beleid zich op “de regio” als plaats van zorg; met een institutionele leegte als gevolg waar verantwoordelijkheden om regionale netwerken te vormen nog amper bestaan. De Raad voor het Openbaar Bestuur beschreef in 2021 in het rapport Droomland of niemandsland? dat het bestuurlijk en financieel instrumentarium maar beperkt is geënt op regionaal niveau. Het vormen van regionale netwerken gaat gepaard met onzekerheden in relatie tot bestaande wet- en regelgeving, verant­woordings­schema’s en professionele werkwijzen in organisaties.

Netwerklogica ontrafeld In de afgelopen jaren mocht ik promotie­onderzoek doen naar de doorwerking van een netwerklogica in de zorg. Kritisch beschouwd: wat betekent het grote denken over netwerken tijdens beleids­hervormingen in het kleine alledaagse werk van bestuurders, professionals en beleidsmakers? Specifiek richtte ik mij tot de ouderen- en ziekenhuiszorg; sectoren die veel moed en moeite steken in de totstandkoming van regionale netwerken. Door een zogenoemde gelaagde praktijk­benadering pendelde ik tussen de lagen van het zorgstelsel (werkvloer, bestuur en beleid) en voerde ik observaties en inter­views uit. Steeds vroeg ik mij af: wat omvat het werken in en met netwerken eigenlijk? Als startpunt refereer ik met netwerken naar geformaliseerde of informele samen­werkingsverbanden in de zorg die bestaan uit knooppunten tussen meerdere actoren om zorg voor burgers te organiseren.

Werken in en met netwerken Het werken in en met netwerken vereist het ter discussie stellen en sleutelen aan professionele, organisatorische, institutionele en geografische grenzen. Wie werkt aan netwerken komt met verschillende lagen van het zorgsysteem in contact: tussen werkvloeren en managementlagen, tussen organisaties en gemeenschappen en tussen decentrale en centrale overheden. Professionals en bestuurders participeren steeds vaker in meerdere netwerken tegelijkertijd. En daar is lastig grip op te krijgen, vanwege overlappende (en tegenstrijdige) belangen, doelen, ambities, wet- en regelgeving en emoties. Daarom wordt gezocht naar knooppunten tussen netwerken om op te sturen. Netwerkparticipatie is echter geen integraal onderdeel van professioneel werk door beperkte tijd, expertise of sociaal kapitaal. Voor betrokkenen is het niet altijd duidelijk binnen welke grenzen zij netwerken moeten vormen – en soms doorkruisen beleidsideeën bestaande netwerken. Dit leert ons dat netwerken dynamisch zijn en zonder eenduidige grenzen. En dit gaat ook over macht. Het werken in en met netwerken is namelijk verknoopt met verschillende belangen.

Vage beleidsfiguren De doorwerking van een netwerklogica gaat ook gepaard met de opkomst van zogenoemde vage beleidsfiguren die worden ingezet om veranderingen in het veld te bewerkstelligen. Dit zijn regioadviseurs en regiemanagers aangesteld door ministeries, verzekeraars en kennisplatformen die de totstandkoming van regionale netwerken faciliteren zonder helder mandaat. Zij maken actief gebruik van de institutionele leegt die is ontstaan voor regionale netwerken. Ze oefenen macht en invloed uit om de lokale stroefheid van netwerken te doorbreken. De opkomst van een dergelijke bemiddelde professional is opvallend omdat het tegen traditionele beleidsprocessen in lijkt te gaan – ook voor beleidsmakers is het zoeken hoe te leren van netwerken in de omgang met urgente problemen. Het overmatig gebruik van netwerken als generieke oplossingsstrategie is niet zonder risico’s. Dit miskent namelijk opkomende problemen rondom de toegankelijkheid van zorg, bestuurlijk en professionele drukte en institutionele fragmentatie. Betrokkenen ervaren “projectificatie” door allerlei tijdelijke budgetten en kleinschalige experimenten. De proliferatie van netwerkinitiatieven, personen en overleggen vraagt bovendien om coördinatie om verdere concurrentie tussen netwerken te voorkomen. Inzicht in de gevolgen van (conflicterende) coördinatiestructuren kan beleidsmakers helpen om de proliferatie aan netwerkvormen in te dammen. Omdat de regio als bestuurlijke laag nog verre van ontwikkeld is – en het vormen van regionale netwerken lef vraagt om tegen de institutionele stroom in te zwemmen – ontstaat verdere bestuurlijke verrommeling. (De)centrale overheden worstelen met hun reikwijdte en functioneren in termen van taken, schaal en democratische legitimiteit. Netwerken sluiten bovendien kennis en perspectieven uit. Bewustzijn is hierover nodig om netwerken een diverse en democratische praktijk van zorg te maken. Een overkoepelend risico is dat beleidsmakers en politici dergelijke gevolgen van netwerken voor betrokkenen vereenvoudigen. Ook voor hun eigen functioneren. En dat werkt tunnelvisie in de hand.

Moet iedereen netwerken? Bovenstaande bevindingen roepen de vraag op: moet iedereen netwerken? Nee. Maar het risico is wel dat netwerken louter een praktijk wordt voor elitepartijen. Diverse betrokkenheid is daarom belangrijk om dit te voorkomen. En dat vraagt om organisatie. Het werken in en met netwerken vraagt van betrokkenen om onvolkomenheden te verdragen, maar ook om hieraan verder te sleutelen en zich in het netwerken te bekwamen. Dat vraagt om relationele vaardigheden. En daarvoor is steun nodig voor partijen en regio’s die misschien wel de noodzaak voelen om te netwerken, maar slechts beperkte tijd, expertise of sociaal kapitaal hebben.

Alternatief verhaal Een alternatief verhaal over netwerken put uit de leefwereld van betrokkenen die proberen het werken in en met netwerken zich eigen te maken. Dat verhaal is gelaagd en pragmatisch – met bewustzijn over de doorwerking van een netwerklogica. Gelaagd gaat over de benodigde inzet van verschillende organisatie- en beleidsniveaus. Het netwerk, met vastomlijnde grenzen in een soort vacuüm, bestaat niet. Netwerken ontvouwen zich in een institutionele context en sociaal-culturele en geo­grafische plaats die van invloed is op netwerken. Een pragmatisch begrip maakt de vele interacties en onderhandelingen tussen betrokkenen expliciet. Dit gaat bijvoorbeeld over de plek waar netwerken gestalte moeten krijgen (de regio). En hoe betrokkenen creatief gebruikmaken van een institutionele leegte om netwerken te realiseren, zoals vage beleidsfiguren. Strategiedocumenten en rigide vast­houden aan netwerkstructuren zijn geen oplossing voor de beweeglijkheid van netwerken. Dit alternatief verhaal is minder doordrenkt met wensdenken. Het laat de rommeligheid zien en schrikt mogelijk af. Maar het is een spiegel voor een dominante netwerklogica.

Andere kennisvragen Beleidsleren over de doorwerking van een netwerklogica vraagt om ander type kennis. Bovenstaande bevindingen laten zien dat de praktijk van netwerken onderlinge en ook onvoorspelbare afhankelijkheden zichtbaar maakt. De interacties tussen lokale organisaties en vage beleidsfiguren tijdens het vormen van regionale netwerken zijn daar een voorbeeld van. Netwerken zijn een belangrijke maatschappelijke bron om het collectief leren over beleidshervormingen te bevorderen. Welke gevolgen heeft het toenemend aantal (concurrerende) netwerken voor burgers? Hoe verschuiven rollen tussen formele en informele zorgverleners? Aandacht voor sociale ervaringen van betrokkenen gaat voorbij aan kloppende verhalen over netwerken die lineair van aard zijn. Dit om zowel de donkere kanten als kansen van netwerken te verhelderen.

Kritische betrokkenheid Het uiteenrafelen van een netwerklogica vraagt tot slot om kritische betrokkenheid. Dat kan door kennisvragen te stellen die sociale ervaringen van betrokkenen als uitgangspunt nemen. Maar ook temporiseren is nodig om blinde vlekken te herkennen, bijvoorbeeld over de democratische legitimiteit van regionale netwerken en burgervertegenwoordiging. En daar spelen netwerkonderzoekers een belangrijke rol in. Als vaag figuur begeef ik mij tussen verschillende bestuurlijke lagen en zorgpraktijken. En juist op die plekken leren we over de doorwerking van een netwerklogica voor betrokkenen. Voorbij het overmatig romantiseren; dat is namelijk niet zonder risico’s en voorkomt dat we in vals idealisme verstrikt raken. ◼

Oemar van der Woerd is netwerkonderzoeker aan de Erasmus School of Health Policy & Management, Erasmus Universiteit Rotterdam.

Deel dit artikel