Nationale noodzaak

De overheid moet meer luisteren naar de burger: het is een veelgehoorde kreet in verkiezingstijd. Verschillende vormen van burgerparticipatie lijken daar de uitgelezen mogelijkheid voor te bieden. Meerdere politieke partijen zetten er dan ook ‘best stevig’ op in tijdens de verkiezingen, zegt Guido Enthoven, directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie. ‘Aan de andere kant wordt het al 25 jaar geroepen. In het regeerakkoord van 1998 werden er ook mooie woorden aan gewijd, maar er komt nog altijd weinig van terecht. Papier is geduldig. Dus ook nu geldt: eerst zien, dan geloven.’

Gemiste kans In oktober van dit jaar is de Wet versterking participatie op decentraal niveau aangenomen door de Tweede Kamer. De huidige inspraakverordening moet daarmee omgebouwd worden tot een participatieverordening. Daarin moeten decentrale overheden aangeven hoe zij de betrokkenheid van burgers vormgeven, zowel bij de voorbereiding, de uitvoering als de evaluatie van beleid. Ook kunnen burgers, wanneer de wet aangenomen wordt, voorstellen om taken over te nemen van de overheid. Een goede zaak, meent Enthoven, maar ook een gemiste kans. Er is namelijk nog geen wetgeving die burgerparticipatie ook op nationaal niveau vastlegt. Begin dit jaar publiceerde adviesbureau Berenschot een onderzoeksrapport over participatie op nationaal niveau. Daarin wordt geconcludeerd dat op nationaal niveau het nodige aan burgerparticipatie plaatsvindt, maar dat dit gefragmenteerd is.

Dienstbaar Die conclusie onderschrijft Enthoven. ‘Het beeld op nationaal niveau is inderdaad versnipperd. Bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is van oudsher best aandacht voor burgerparticipatie en is er een aantal procedures waarbij vroegtijdige participatie verplicht is. Op dat ministerie zit stevige kennis. Bij andere ministeries is dat minder ontwikkeld. Of daar burgerparticipatie plaatsvindt, hangt vooral af van of ambtenaren er toevallig affiniteit mee hebben.’ Dat komt deels voort uit de complexiteit van de bestuurlijke wereld, denkt Enthoven. ‘Je moet het met tal van afdelingen en directies eens worden, soms met andere ministeries, of dingen interbestuurlijk afstemmen met het IPO (het Interprovinciaal Overleg) of de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten). Maar uiteindelijk doe je het allemaal voor de burger en sta je in dienst van de samenleving. Daarom is het essentieel dat je bij een beleidstraject aan de voorkant moet nadenken in welke fase je burgers gaat consulteren, en op welke wijze.’

Goede wil Aan goede wil ontbreekt het heus niet, vervolgt Enthoven: ‘Het overgrote deel van de ambtenaren heeft hart voor de publieke zaak, maar je wordt als ambtenaar bijna automatisch de binnenwereld ingezogen.’ Hij noemt het promotieonderzoek van Erik-Jan van Dorp, die de loopbanen en dagelijkse praktijk van topambtenaren onderzocht. ‘Die concludeerde dat topambtenaren zeggen prioriteit te geven aan het luisteren naar de samenleving, stakeholders en uitvoeringsorganisaties. Maar in de praktijk gaat 95 procent van de tijd zitten in de binnenwereld en het interne afstemmen.’ ‘Dan denk je aan het eind: o ja, we moeten nog iets met burgerparticipatie. Maar wordt dat niet te ingewikkeld? Wie ga je betrekken en hoe representatief is het dan? Wat doen we met de resultaten? Je kunt zo honderd redenen bedenken om het dan maar niet te doen en dus gebeurt het vaak ook niet. Juist daarom is het zo belangrijk om burgerparticipatie ook op nationaal niveau wettelijk te verankeren. Ieder groot beleidsproces dat in betekenisvolle mate burgers raakt, moet een vorm van burgerparticipatie kennen.’