Ambtenaren moeten af van zorgplicht en zelfcensuur

Uit de loopgraven!

In de Haagse microkosmos zijn ambtenaren vooral gericht op het politiek overleven van de minister en is contact met Kamerleden uit den boze

Tekst Maurits van den Toorn Beeld Shutterstock

In de nasleep van de toeslagenaffaire valt de roep te horen dat ambtenaren meer politiek-bestuurlijke sensitiviteit nodig hebben. Het lijkt een manier voor de politiek om zichzelf een klein beetje vrij te pleiten: ministers en Kamerleden hebben fouten gemaakt, dat is niet te ontkennen, maar als de ambtenaren maar wat meer van deze zo gewenste eigenschap hadden, dan was er tijdig aan de bel getrokken en was het niet zo vreselijk uit de hand gelopen. Gemakkelijker gezegd dan gedaan en bovendien: wat is politiek-bestuurlijke sensitiviteit eigenlijk?

‘Ambtenaren horen niet bang te zijn voor het vallen van de minister

‘Voor sensitiviteit gebruik ik altijd de metafoor van de antenne: daar vang je signalen mee op, informatie en overwegingen die jouw diagnose en vervolgens jouw handelen bepalen,’ schetst Paul ’t Hart, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht en co-decaan van de Nederlandse School van Openbaar Bestuur (NSOB) in Den Haag. ‘De vraag is waarop die antenne gericht is en hoe gevoelig vervolgens de ontvangers van die signalen zijn voor wat moet, wat kan en wat past? Wat is de politieke omgeving, wie zitten daarin en hoe verhoudt die politieke omgeving zich met de maatschappelijke omgeving en de signalen die daaruit komen?’ Onbegrepen en onbemind Bij rijksambtenaren is de antenne door de ministeriële verantwoordelijkheid en de daaraan ontleende dominante loyaliteitsopvatting erg gericht op de reputatie en het politiek overleven van de bewindspersoon. Dat heeft ertoe geleid dat er een soort gevoelde “ambtelijke zorgplicht” is ontstaan. ‘t Hart vindt dat misplaatst. ‘Die houding is erin geslopen, de politieke volatiliteit is voor bewindspersonen groter geworden, maar ambtenaren horen die druk niet te internaliseren. Dat het voor politieke assistenten dominant wordt in hun antenne is prima, maar niet voor ambtenaren. Zij horen niet bang te zijn voor het vallen van de ministers maar voor slecht – want ondoordacht, onuitvoerbaar en onrechtvaardig – beleid. De opgaven waarvoor ze staan, de maatschappelijke verhoudingen en de uitvoeringsrealiteiten waarmee ze te dealen hebben... die moeten dominant zijn.’

De focus op de minister is een ontwikkeling die al langer gaande is. Tijdens het tweede Paarse kabinet (1998-2002) bleek uit onderzoek dat bij ambtenaren de oriëntatie op de eigen minister heel sterk was en die op het parlement veel zwakker. Het is een soort politiek equivalent van het Orwelliaanse begrip some are more equal than others. De oekaze-Kok (ambtenaren hebben expliciet toestemming nodig om te praten met Kamerleden of andere buitenstaanders, red.) uit 1998 droeg bij aan die ontwikkeling. ‘Daardoor is er een verontrustend “wij-zijsfeertje” ontstaan, met wederzijdse negatieve kwalificaties van ambtenaren en Kamerleden. Onbekend maakt immers onbegrepen en onbemind.’ Dergelijke attitudes hebben consequenties, aldus ‘t Hart. ‘Het perspectief van en het resultaat voor de minister staan voorop. Andere geluiden, wensen en opvattingen worden door dat dominante perspectief gefilterd en geïnterpreteerd. Het besef dat de Kamer niet alleen controleert maar ook de wensen en opvattingen van burgers representeert verdwijnt naar de achtergrond. De uitdaging voor ambtenaren is: luister naar wat er achter de one-liner en de zoveelste wanhopige schriftelijke vraag van het Kamerlid zit.’

Paul 't Hart

‘Verrijking van contacten met Kamerleden is hard nodig’

Antenne Verrijking van de contacten tussen ambtenaren en Kamerleden is hard nodig. ‘t Hart: ‘De regering moet durven vertrouwen op de loyaliteit en professionaliteit van haar ambtenaren. Die moeten het wel vertellen als ze contact met Kamerleden hebben, zodat de minister niet voor verrassingen komt te staan, maar ze moeten het niet hoeven vragen zoals nu. ‘Naast deze informele contacten zijn ook formele briefings vanuit overheidsorganisaties belangrijk om meer begrip bij Kamerleden te krijgen. Een goed voorbeeld daarvan zijn de briefings die het RIVM momenteel geeft. Kamerleden worden daarmee op de hoogte gebracht, dat kan heel veel druk wegnemen bij de bewindspersonen.’ Dit geldt vooral voor beleidsambtenaren die dicht bij de minister zitten. Zij moeten vooral een antenne hebben hoe dingen in de Kamer liggen. Voor ambtenaren in uitvoering en toezicht geldt dat ze hun werk vooral op basis van de beginselen van behoorlijk bestuur effectief en efficiënt moeten doen en met hun deskundigheid naar de materie moeten kijken. Die aspecten zijn op hun niveau belangrijker dan politieke sensitiviteit. ‘Maar ook deze ambtenaren moeten contact kunnen hebben met Kamerleden, juist omdat ze buiten de Haagse microkosmos zitten en kunnen voorkomen dat er kloven ontstaan tussen beleid en uitvoering. Als dit vaker en systematischer wordt gedaan dan nu, kom je tot evenwichtiger wetgeving en beleidsontwikkeling.’

Tegenspraak Dit alles heeft betrekking op de individuele ambtenaar, maar aan politiek-maatschappelijke sensitiviteit zit ook een collectief aspect. Binnen de ambtelijke organisatie moet er meer ruimte komen voor signalering en tegenspraak op basis van vakinhoude­lijke en uitvoerings­technische deskundigheid, alsmede voeling met de beleving en effecten van beleid in de leefwereld van burgers en gemeen­schappen. Dergelijke signalen komen nu niet goed door. Toch is daar ook in een grote organisatie zoals een ministerie wel verbetering in te brengen. ‘Het is een cultuurkwestie, een stijl van leiding geven. Het melden van fouten en twijfels moet worden beloond, je moet goed organiseren dat mensen niet aan zelfcensuur gaan doen.’

Ontschotting Het maakt het leven er in zo’n organisatie niet eenvoudiger op – je moet veel met elkaar praten – en misschien ook niet gezelliger, maar het is wel nodig. ’t Hart pleit ervoor om je te laten inspireren door de cultuur van zogenoemde high reliability organisations die duurzaam succesvol met dodelijke technologie werken, zoals vliegdek­schepen, luchtverkeersleidingen of kernenergiecentrales. ‘Daar zie je een sterke mate van ontschotting tussen professionals en managers en een norm van robuuste interne discussie, simpelweg omdat de prijs van het toedekken van fouten te hoog is, en iedereen doordrongen is van de kernwaarden die moeten worden beschermd. Departementen functioneren nu allerminst op deze manier, maar zouden daar serieus werk van moeten maken.’ Essentieel onderdeel van zo’n andere wijze van werken is dus een volwassener omgang met waardenspanningen en conflicten. Nu ontaarden die vaak in een loopgravenoorlogen of wordt alles om de lieve vrede toegedekt. De ambtelijke top moet in houding en gedrag laten zien dat zij dat niet wil. Zij moet een klimaat scheppen waarin professionals mensen moeilijke vragen durven te stellen of politiek niet-gewenste professionele twijfel over de haalbaarheid, effectiviteit en fairness van voorgenomen of staand beleid durven te uiten. ‘Het zet de interne discussies meer op scherp, mobiliseert professionele trots, en komt het uiteindelijke resultaat van het overheids­handelen ten goede.’ ◼

Deel dit artikel